國務院辦公廳關于進一步規(guī)范行政裁量權基準制定和管理工作的意見
國辦發(fā)〔2022〕27號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
??行政裁量權基準是行政機關結(jié)合本地區(qū)本部門行政管理實際，按照裁量涉及的不同事實和情節(jié)，對法律、法規(guī)、規(guī)章中的原則性規(guī)定或者具有一定彈性的執(zhí)法權限、裁量幅度等內(nèi)容進行細化量化，以特定形式向社會公布并施行的具體執(zhí)法尺度和標準。規(guī)范行政裁量權基準制定和管理，對保障法律、法規(guī)、規(guī)章有效實施，規(guī)范行政執(zhí)法行為，維護社會公平正義具有重要意義。近年來，各地區(qū)各部門不斷加強制度建設，細化量化行政裁量權基準，執(zhí)法能力和水平有了較大提高，但仍存在行政裁量權基準制定主體不明確、制定程序不規(guī)范、裁量幅度不合理等問題，導致行政執(zhí)法該嚴不嚴、該寬不寬、畸輕畸重、類案不同罰等現(xiàn)象時有發(fā)生。為建立健全行政裁量權基準制度，規(guī)范行使行政裁量權，更好保護市場主體和人民群眾合法權益，切實維護公平競爭市場秩序，穩(wěn)定市場預期，經(jīng)國務院同意，現(xiàn)提出以下意見。
??一、總體要求
??（一）指導思想。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，深入貫徹習近平法治思想，認真落實黨中央、國務院決策部署，立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，切實轉(zhuǎn)變政府職能，建立健全行政裁量權基準制度，規(guī)范行使行政裁量權，完善執(zhí)法程序，強化執(zhí)法監(jiān)督，推動嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高依法行政水平，為推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力法治保障。
??（二）基本原則。
??堅持法制統(tǒng)一。行政裁量權基準的設定要于法于規(guī)有據(jù)，符合法律、法規(guī)、規(guī)章有關行政執(zhí)法事項、條件、程序、種類、幅度的規(guī)定，充分考慮調(diào)整共同行政行為的一般法與調(diào)整某種具體社會關系或者某一方面內(nèi)容的單行法之間的關系，做到相互銜接，確保法制的統(tǒng)一性、系統(tǒng)性和完整性。
??堅持程序公正。嚴格依照法定程序科學合理制定行政裁量權基準，廣泛聽取公民、法人和其他組織的意見，依法保障行政相對人、利害關系人的知情權和參與權。行政裁量權基準一律向社會公開，接受市場主體和人民群眾監(jiān)督。
??堅持公平合理。制定行政裁量權基準要綜合考慮行政職權的種類，以及行政執(zhí)法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、法律要求和本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況等因素，應確屬必要、適當，并符合社會公序良俗和公眾合理期待。要平等對待公民、法人和其他組織，對類別、性質(zhì)、情節(jié)相同或者相近事項處理結(jié)果要基本一致。
??堅持高效便民。牢固樹立執(zhí)法為民理念，積極履行法定職責，簡化流程、明確條件、優(yōu)化服務，切實提高行政效能，避免濫用行政裁量權，防止執(zhí)法擾民和執(zhí)法簡單粗暴“一刀切”，最大程度為市場主體和人民群眾提供便利。
??（三）工作目標。到2023年底前，行政裁量權基準制度普遍建立，基本實現(xiàn)行政裁量標準制度化、行為規(guī)范化、管理科學化，確保行政機關在具體行政執(zhí)法過程中有細化量化的執(zhí)法尺度，行政裁量權邊界明晰，行政處罰、行政許可、行政征收征用、行政確認、行政給付、行政強制、行政檢查等行為得到有效規(guī)范，行政執(zhí)法質(zhì)量和效能大幅提升，社會滿意度顯著提高。
??二、明確行政裁量權基準制定職責權限
??（四）嚴格履行行政裁量權基準制定職責。國務院有關部門可以依照法律、行政法規(guī)等制定本部門本系統(tǒng)的行政裁量權基準。制定過程中，要統(tǒng)籌考慮其他部門已制定的有關規(guī)定，確保銜接協(xié)調(diào)。省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州人民政府及其部門可以依照法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級行政機關制定的行政裁量權基準，制定本行政區(qū)域內(nèi)的行政裁量權基準?？h級人民政府及其部門可以在法定范圍內(nèi)，對上級行政機關制定的行政裁量權基準適用的標準、條件、種類、幅度、方式、時限予以合理細化量化。地方人民政府及其部門在制定行政裁量權基準過程中，可以參考與本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人口規(guī)模等相近地方的有關規(guī)定。
??（五）嚴格規(guī)范行政裁量權基準制定權限。行政機關可以根據(jù)工作需要依法制定行政裁量權基準。無法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，不得增加行政相對人的義務或者減損行政相對人的權益。對同一行政執(zhí)法事項，上級行政機關已經(jīng)制定行政裁量權基準的，下級行政機關原則上應直接適用；如下級行政機關不能直接適用，可以結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政裁量權范圍內(nèi)進行合理細化量化，但不能超出上級行政機關劃定的階次或者幅度。下級行政機關制定的行政裁量權基準與上級行政機關制定的行政裁量權基準沖突的，應適用上級行政機關制定的行政裁量權基準。
??三、準確規(guī)定行政裁量權基準內(nèi)容
??（六）推動行政處罰裁量適當。對同一種違法行為，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以選擇處罰種類、幅度，或者法律、法規(guī)、規(guī)章對不予處罰、免予處罰、從輕處罰、減輕處罰、從重處罰的條件只有原則性規(guī)定的，要根據(jù)違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度細化量化行政處罰裁量權基準，防止過罰不相適應、重責輕罰、輕責重罰。行政處罰裁量權基準應當包括違法行為、法定依據(jù)、裁量階次、適用條件和具體標準等內(nèi)容。要嚴格依照《中華人民共和國行政處罰法》有關規(guī)定，明確不予處罰、免予處罰、從輕處罰、減輕處罰、從重處罰的裁量階次，有處罰幅度的要明確情節(jié)輕微、情節(jié)較輕、情節(jié)較重、情節(jié)嚴重的具體情形。
??要堅持過罰相當、寬嚴相濟，避免畸輕畸重、顯失公平。堅持處罰與教育相結(jié)合，發(fā)揮行政處罰教育引導公民、法人和其他組織自覺守法的作用。對違法行為依法不予行政處罰的，行政機關要加強對當事人的批評教育，防止違法行為再次發(fā)生。
??要依法合理細化具體情節(jié)、量化罰款幅度，堅決避免亂罰款，嚴格禁止以罰款進行創(chuàng)收，嚴格禁止以罰款數(shù)額進行排名或者作為績效考核的指標。罰款數(shù)額的從輕、一般、從重檔次情形要明確具體，嚴格限定在法定幅度內(nèi)，防止簡單地一律就高或者就低處罰；罰款數(shù)額為一定金額的倍數(shù)的，要在最高倍數(shù)與最低倍數(shù)之間劃分階次；罰款數(shù)額有一定幅度的，要在最高額與最低額之間劃分階次，盡量壓縮裁量空間。需要在法定處罰種類或幅度以下減輕處罰的，要嚴格進行評估，明確具體情節(jié)、適用條件和處罰標準。
??（七）推動行政許可便捷高效。法律、法規(guī)、規(guī)章對行政許可的條件、程序、辦理時限、不予受理以及行政許可的變更、撤回、撤銷、注銷只有原則性規(guī)定，或者對行政許可的申請材料沒有明確規(guī)定的，有關行政機關可以對相關內(nèi)容進行細化量化，但不得增加許可條件、環(huán)節(jié)，不得增加證明材料，不得設置或者變相設置歧視性、地域限制等不公平條款，防止行業(yè)壟斷、地方保護、市場分割。擬在法律、法規(guī)、國務院決定中設定行政許可的，應當同時規(guī)定行政許可的具體條件；暫時沒有規(guī)定的，原則上有關行政機關應以規(guī)章形式制定行政許可實施規(guī)范，進一步明確行政許可的具體條件。對法定的行政許可程序，有關行政機關要優(yōu)化簡化內(nèi)部工作流程，合理壓縮行政許可辦理時限。
??行政許可需要由不同層級行政機關分別實施的，要明確不同層級行政機關的具體權限、流程和辦理時限，不得無故拖延辦理、逾期辦理；不同層級行政機關均有權實施同一行政許可的，有關行政機關不得推諉或者限制申請人的自主選擇權。法律、法規(guī)、規(guī)章沒有對行政許可規(guī)定數(shù)量限制的，不得以數(shù)量控制為由不予審批。實施行政許可需要申請人委托中介服務機構提供資信證明、檢驗檢測、評估等中介服務的，行政機關不得指定中介服務機構。
??（八）推動行政征收征用公平合理。制定行政征收征用裁量權基準要遵循征收征用法定、公平公開、尊重行政相對人財產(chǎn)權等原則，重點對行政征收征用的標準、程序和權限進行細化量化，合理確定征收征用財產(chǎn)和物品的范圍、數(shù)量、數(shù)額、期限、補償標準等。對行政征收項目的征收、停收、減收、緩收、免收情形，要明確具體情形、審批權限和程序。除法律、法規(guī)規(guī)定的征收征用項目外，一律不得增設新的征收征用項目。法律、法規(guī)規(guī)定可以委托實施征收征用事務的，要明確委托的具體事項、條件、權限、程序和責任。不得將法定職責范圍內(nèi)的征收征用事務通過購買服務的方式交由其他單位或者個人實施。
??（九）規(guī)范行政確認、行政給付、行政強制和行政檢查行為。法律、法規(guī)、規(guī)章對行政確認、行政給付、行政強制的條件、程序和辦理時限只有原則性規(guī)定，對行政檢查的職責和范圍只有原則性規(guī)定，對行政確認的申請材料沒有明確規(guī)定，對行政給付數(shù)額規(guī)定一定幅度的，有關行政機關可以依照法定權限和程序?qū)ο嚓P內(nèi)容進行細化量化。
??四、嚴格行政裁量權基準制定程序
??（十）明確制定程序。加強行政裁量權基準制發(fā)程序管理，健全工作機制，根據(jù)行政裁量權的類型確定行政裁量權基準的發(fā)布形式。以規(guī)章形式制定行政裁量權基準的，要按照《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定，認真執(zhí)行立項、起草、審查、決定、公布等程序。行政機關為實施法律、法規(guī)、規(guī)章需要對裁量的階次、幅度、程序等作出具體規(guī)定的，可以在法定權限內(nèi)以行政規(guī)范性文件形式作出規(guī)定。以行政規(guī)范性文件形式制定行政裁量權基準的，要按照《國務院辦公廳關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）要求，嚴格執(zhí)行評估論證、公開征求意見、合法性審核、集體審議決定、公開發(fā)布等程序。
??（十一）充分研究論證。制定行政裁量權基準，要根據(jù)管理需要，科學分析影響行政執(zhí)法行為的裁量因素，充分考量行政裁量權基準的實施效果，做好裁量階次與裁量因素的科學銜接、有效結(jié)合，實現(xiàn)各裁量階次適當、均衡，確保行政執(zhí)法適用的具體標準科學合理、管用好用。
??五、加強行政裁量權基準管理
??（十二）規(guī)范適用行政裁量權基準。行政機關在作出行政執(zhí)法決定前，要告知行政相對人有關行政執(zhí)法行為的依據(jù)、內(nèi)容、事實、理由，有行政裁量權基準的，要在行政執(zhí)法決定書中對行政裁量權基準的適用情況予以明確。適用本行政機關制定的行政裁量權基準可能出現(xiàn)明顯不當、顯失公平，或者行政裁量權基準適用的客觀情況發(fā)生變化的，經(jīng)本行政機關主要負責人批準或者集體討論通過后可以調(diào)整適用，批準材料或者集體討論記錄應作為執(zhí)法案卷的一部分歸檔保存。適用上級行政機關制定的行政裁量權基準可能出現(xiàn)明顯不當、顯失公平，或者行政裁量權基準適用的客觀情況發(fā)生變化的，報請該基準制定機關批準后，可以調(diào)整適用。對調(diào)整適用的行政裁量權基準，制定機關要及時修改。因不規(guī)范適用行政裁量權基準造成嚴重后果的，要依規(guī)依紀依法嚴格追究有關人員責任。
??（十三）強化日常監(jiān)督管理。各地區(qū)各部門要通過行政執(zhí)法情況檢查、行政執(zhí)法案卷評查、依法行政考核、行政執(zhí)法評議考核、行政復議附帶審查、行政執(zhí)法投訴舉報處理等方式，加強對行政裁量權基準制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。要建立行政裁量權基準動態(tài)調(diào)整機制，行政裁量權基準所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章作出修改，或者客觀情況發(fā)生重大變化的，要及時進行調(diào)整。行政裁量權基準制定后，要按照規(guī)章和行政規(guī)范性文件備案制度確定的程序和時限報送備案，主動接受備案審查機關監(jiān)督。備案審查機關發(fā)現(xiàn)行政裁量權基準與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸的，要依法予以糾正。
??（十四）大力推進技術應用。要推進行政執(zhí)法裁量規(guī)范化、標準化、信息化建設，充分運用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等技術手段，將行政裁量權基準內(nèi)容嵌入行政執(zhí)法信息系統(tǒng)，為行政執(zhí)法人員提供精準指引，有效規(guī)范行政裁量權行使。
??六、加大實施保障力度
??（十五）加強組織實施。各地區(qū)各部門要高度重視行政裁量權基準制定和管理工作，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確任務分工，落實責任。要將行政裁量權基準制定和管理工作納入法治政府建設考評指標體系，列入法治政府建設督察內(nèi)容。國務院有關部門要加強對本系統(tǒng)行政裁量權基準制定和管理工作的指導，推進相關標準統(tǒng)一，及時研究解決重點難點問題。司法行政部門要充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進、指導監(jiān)督作用，總結(jié)推廣典型經(jīng)驗，研究解決共性問題，督促做好貫徹落實工作。
??（十六）強化宣傳培訓。各地區(qū)各部門要加大宣傳力度，通過政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視、新媒體等方式開展多種形式宣傳，使廣大公民、法人和其他組織充分了解建立健全行政裁量權基準制度的重要性、積極參與監(jiān)督和評議行政執(zhí)法活動。司法行政部門要結(jié)合實際，綜合采取舉辦培訓班和專題講座等多種方式，組織開展業(yè)務培訓。國務院部門和地方各級行政機關要加強對行政執(zhí)法人員的培訓，通過專業(yè)講解、案例分析、情景模擬等方式，提高行政執(zhí)法人員熟練運用行政裁量權基準解決執(zhí)法問題的能力。
??各地區(qū)各部門要按照本意見要求，及時做好行政裁量權基準制定和管理工作，并將本意見的貫徹落實情況和工作中遇到的重要事項及時報司法部。
??國務院辦公廳
??2022年7月29日