上海市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《上海市加強成本預(yù)算績效管理的實施方案》的通知
滬府辦發(fā)〔2023〕16號
各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局，各有關(guān)單位：
??經(jīng)市政府同意，現(xiàn)將《上海市加強成本預(yù)算績效管理的實施方案》印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。
??上海市人民政府辦公廳
??2023年9月16日
上海市加強成本預(yù)算績效管理的實施方案
??成本預(yù)算績效管理是一種基于成本、質(zhì)量、效益分析與比較，將績效與預(yù)算深度融合的預(yù)算資金管理模式，主要是通過成本效益分析等方法，以同等產(chǎn)出和效益情況下實現(xiàn)成本最小化為目標，確定相對高質(zhì)量、低成本的項目效益水平，全面衡量各方投入成本，科學測算財政資金投入規(guī)模，推進財政資源高效配置和公共服務(wù)供給質(zhì)量全面提升。為深入貫徹落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，根據(jù)市委、市政府決策部署，制訂本實施方案。
??一、總體要求
??（一）主要目標
??加強頂層設(shè)計和制度創(chuàng)新，強化成本效益分析，加強成本管控，力爭用三年左右時間建立“預(yù)算申請問成本、預(yù)算安排核成本、預(yù)算執(zhí)行控成本、預(yù)算完成評成本”的成本預(yù)算績效管理體系，推動預(yù)算管理與績效管理“雙融合、雙促進、雙提升”，推動實現(xiàn)公共服務(wù)標準、成本定額標準和財政支出標準協(xié)調(diào)統(tǒng)一，推動財政資金降本增效、財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化、財政管理和業(yè)務(wù)流程改進提升。
??（二）基本原則
??1.堅持總體設(shè)計，分步推進。統(tǒng)籌謀劃成本預(yù)算績效管理的路徑和制度體系，將成本預(yù)算績效管理從項目支出向部門預(yù)算、政府預(yù)算拓展，從市、區(qū)向鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）延伸。
??2.堅持突出重點，務(wù)求實效。聚焦重點項目、重點政策、重點領(lǐng)域，找準績效基線，對標流程規(guī)范，確定成本定額，強化成本管控約束，加大結(jié)果應(yīng)用力度，提升財政資金使用效益。
??3.堅持優(yōu)化機制，健全體系。將成本效益理念和方法融入預(yù)算管理全過程，建立科學規(guī)范、約束有力的成本預(yù)算績效管理機制，逐步形成科學合理、動態(tài)調(diào)整、分類分檔的支出標準體系。
??（三）實施步驟
??按照“三步走”分步實施成本預(yù)算績效管理改革。
??第一步：抓重點項目，分批試點。2023年，選擇公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、教育衛(wèi)生等重點領(lǐng)域項目和部分區(qū)，分兩批開展試點工作。
??第二步：建制度規(guī)范，全面推廣。2024年，總結(jié)試點經(jīng)驗，在全市范圍內(nèi)全面推開改革，進一步完善相關(guān)工作制度，形成一批支出標準。
??第三步：重系統(tǒng)集成，提質(zhì)增效。2025年以后，擴大形成經(jīng)驗成果，進一步優(yōu)化完善管理機制，推動預(yù)算管理和服務(wù)效率相互促進、持續(xù)提升。
??二、主要任務(wù)
??（一）全面實施成本預(yù)算績效分析
??1.科學確定效益水平。根據(jù)部門管理實際，合理確定成本預(yù)算績效分析對象，推動預(yù)算績效管理關(guān)口前移。要充分考慮公共服務(wù)目標和服務(wù)標準，通過基線比較等方法，明確項目支出要達到的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益等水平。效益水平的設(shè)定，要與部門職能和中長期規(guī)劃相銜接，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和公眾需要相適應(yīng)，與財政可承受能力相匹配。
??2.優(yōu)化業(yè)務(wù)管理流程。重點聚焦工作流程和投入成本的直接對應(yīng)關(guān)系，全面梳理業(yè)務(wù)流程，細化至業(yè)務(wù)末端節(jié)點，查找影響成本控制和效益發(fā)揮的制約因素，加強各環(huán)節(jié)成本合理性的分析研判，精簡優(yōu)化不科學的工作流程或環(huán)節(jié)。要通過座談走訪、現(xiàn)場踏勘等多種方式，深入全面把握實施情況，借鑒國際、國內(nèi)先進做法，加快新技術(shù)、新模式的研究與應(yīng)用，推動業(yè)務(wù)流程整合再造，加強成本管控和質(zhì)量控制，提高業(yè)務(wù)管理效率。
??3.深化成本核算分析。根據(jù)分析對象的具體特點，細化項目分析指標，制定具有較強操作性和可行性的分析方案。要摸清財政項目支出的成本構(gòu)成，對新增項目要合理估算成本，對延續(xù)性項目要細化核算歷史成本，既要區(qū)別不變成本和可變成本，也要分析可控成本和不可控成本及其變動趨勢。要合理選用作業(yè)成本法、最低成本法等成本效益分析方法，綜合衡量產(chǎn)出內(nèi)容和投入成本，選擇最優(yōu)實施方案。完善成本預(yù)算績效分析質(zhì)量控制機制，結(jié)合數(shù)據(jù)采集分析、成本效益指標設(shè)定等重要質(zhì)控環(huán)節(jié)，加強專家評審論證，提高分析工作質(zhì)效和報告質(zhì)量。
??4.優(yōu)化完善管理機制。扎實開展成本預(yù)算績效分析工作，在預(yù)算管理方面，明確財政支出保障范圍，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，制定或調(diào)整支出標準，完善預(yù)算管理機制；在業(yè)務(wù)管理方面，積極運用成本預(yù)算績效分析結(jié)果，進一步優(yōu)化項目立項、組織實施，建立健全本部門、本單位和項目實施單位的成本管控工作機制。
??（二）加強重點領(lǐng)域成本管控
??5.加強重大項目成本管控。圍繞行業(yè)發(fā)展目標和戰(zhàn)略規(guī)劃，深化細化建設(shè)投資項目成本預(yù)算績效分析。嚴格把控功能需要與建設(shè)規(guī)模，統(tǒng)籌考慮固定資產(chǎn)一次性投資和建成后開辦經(jīng)費、運營成本等長期剛性需要，完善全生命周期成本管控機制。
??6.加強民生保障成本管控。在教育、文化、衛(wèi)生等民生保障領(lǐng)域，科學界定政府和市場的邊界，堅持盡力而為、量力而行，合理確定財政保障范圍和水平。建立完善成本定期分析評價機制，兼顧民生保障水平和資金效益實現(xiàn)，動態(tài)優(yōu)化公共產(chǎn)品定價和財政補貼、扶持獎勵等經(jīng)費保障機制，增強財政保障合理性和政策可持續(xù)性。
??7.加強城市運行成本管控。結(jié)合深化成本規(guī)制工作，分批開展公用事業(yè)領(lǐng)域成本預(yù)算績效分析。加強行業(yè)成本管理，探索創(chuàng)新適應(yīng)不同行業(yè)特點的成本歸集分攤方式，找準降低成本費用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，改進優(yōu)化內(nèi)部管理，建立績效考核激勵機制、財政補貼與成本管控掛鉤機制，降低城市運行成本。推進各區(qū)厘清區(qū)級城市運行項目成本，加強成本信息共享和比較研究。
??8.加強行政運行成本管控。堅持政府帶頭過緊日子，厲行節(jié)約，勤儉辦一切事業(yè)。加強機關(guān)運行成本控制，優(yōu)化完善機關(guān)運行經(jīng)費實物定額和服務(wù)標準，建立節(jié)約型機關(guān)。對購買政府履職輔助性服務(wù)項目開展成本預(yù)算績效分析，深化對信息化項目的統(tǒng)籌集約管理，完善對重大會議、賽事活動的預(yù)算總額控制和分項控制標準，嚴控行政運行成本增長。
??（三）優(yōu)化全過程管理鏈條
??9.強化事前績效評估。在新增項目支出預(yù)算申請環(huán)節(jié)，科學開展事前績效評估，按照投入成本與產(chǎn)出效益相匹配的原則，充分借鑒和比較同類型項目成本預(yù)算績效分析指標，提出統(tǒng)籌兼顧投入成本和預(yù)期績效的最優(yōu)方案，合理估算投入成本。成本估算方案要對業(yè)務(wù)流程的合理性和技術(shù)標準的適用性進行論證，結(jié)合財政可承受能力，綜合研判項目立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標合理性、實施方案可行性。
??10.強化績效目標管理。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，科學設(shè)置成本績效目標，充分反映預(yù)期提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)所產(chǎn)生的成本。要根據(jù)成本對象特點，從總成本、分項成本、單位成本等方面細化設(shè)定成本指標。對難以量化表述的部分社會成本和生態(tài)環(huán)境成本，應(yīng)采用分級分檔的形式定性表述，使其具有可衡量性。各級財政部門審核預(yù)算時，要重點關(guān)注成本指標和產(chǎn)出指標、效益指標的匹配情況。
??11.強化績效運行監(jiān)控。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，嚴格按照預(yù)算批復(fù)的績效目標和成本指標推動項目實施，嚴禁超標準、超范圍支出。對支出進度明顯偏慢、資金結(jié)余較多的項目，對項目實施的成本效益重新分析評估，合理調(diào)整預(yù)算安排。對成本管控不到位、支出進度與當期效益、產(chǎn)出明顯不符的，應(yīng)及時采取預(yù)警管控措施。
??12.強化預(yù)算績效評價。在決算環(huán)節(jié)，積極運用成本效益分析方法開展績效評價，全面分析評價成本控制、產(chǎn)出完成和效益實現(xiàn)情況。將成本管控情況作為績效評價的重要內(nèi)容，科學設(shè)置成本指標權(quán)重，全面分析項目成本構(gòu)成，研判成本列支依據(jù)是否充分，成本測算標準是否合理，重點關(guān)注效率低下、效果不佳或成本較高的流程節(jié)點，查找成本管控中存在的問題，提出優(yōu)化流程、節(jié)約成本、提高資金使用效益的意見建議。
??13.強化績效結(jié)果應(yīng)用。將成本預(yù)算績效管理工作結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，并作為優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、完善政策制定的重要參考。建立成本預(yù)算績效管理閉環(huán)，在預(yù)算申請環(huán)節(jié)，將成本預(yù)算績效分析成果作為項目申報的重要依據(jù)；在預(yù)算編制和審核中，對成本測算不合理的項目不予保障；在項目執(zhí)行過程中，對成本控制情況與績效目標有較大偏差或存在問題的，要及時分析原因，按照規(guī)定調(diào)劑部門預(yù)算或調(diào)整績效目標；在項目完成后，對評價發(fā)現(xiàn)成本管控不科學、不合理、不規(guī)范的情況，要在下年預(yù)算中予以調(diào)整、整改。
??（四）加快標準體系建設(shè)
??14.推進公共服務(wù)標準建設(shè)。在已出臺公共服務(wù)標準的領(lǐng)域，綜合考慮項目實際情況，強化對項目質(zhì)量標準、產(chǎn)出內(nèi)容、產(chǎn)生效果的分析比較，明確項目效益和產(chǎn)出水平，完善績效目標和指標及取值的設(shè)定。在尚未出臺公共服務(wù)標準的領(lǐng)域，參考相關(guān)歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)標準、計劃標準等，探索完善公共服務(wù)項目設(shè)施建設(shè)、設(shè)備配置、人員配備、服務(wù)規(guī)范和流程等定性或定量標準，不斷完善基本公共服務(wù)標準體系，加快普惠性公共服務(wù)標準建設(shè)，著力提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。
??15.推進成本定額標準建設(shè)。以實現(xiàn)公共服務(wù)標準和要求為目標，完善成本管控機制，結(jié)合業(yè)務(wù)活動特點改進分項核算方法，明確各項成本費用開支和資源消耗的用量和價格標準。深度剖析業(yè)務(wù)流程，梳理各種核心業(yè)務(wù)和輔助業(yè)務(wù)的關(guān)系，按照國家統(tǒng)一的會計制度規(guī)定，對相應(yīng)業(yè)務(wù)活動產(chǎn)生的直接費用和間接費用進行歸集、分攤，通過基準分析和趨勢分析等方法，分析影響成本的關(guān)鍵因素和成本變動趨勢，剔除歷史成本中不合理因素，形成成本定額標準。通過對成本定額標準的執(zhí)行監(jiān)控和動態(tài)調(diào)整，以成本管控推動實現(xiàn)管理優(yōu)化，切實做到降本增效。
??16.推進財政支出標準建設(shè)。將成本定額標準作為財政支出標準建設(shè)的重要參考，進一步厘清財政保障范圍，優(yōu)化財政保障方式，健全完善財政支出標準體系。加強部門標準建設(shè)，依托成本預(yù)算績效分析，充分考慮流程再造、資源整合、技術(shù)進步等節(jié)支因素，探索形成一批部門支出標準。財政部門要完善支出標準動態(tài)管理，對試點平穩(wěn)、符合預(yù)算實際的部門支出標準加強研究分析，逐步建立完善覆蓋重點領(lǐng)域、分類分檔的財政支出標準體系，并結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展、物價變動、財力變化等情況，及時調(diào)整優(yōu)化。
??（五）建立健全管理制度體系
??17.建立成本預(yù)算績效管理制度。市級財政部門要做好全市成本預(yù)算績效管理總體規(guī)劃，建立健全制度體系。區(qū)級財政部門要做好本區(qū)成本預(yù)算績效管理工作，可以結(jié)合本區(qū)實際研究提出落實舉措。市、區(qū)各部門要建立健全本部門成本預(yù)算績效管理的內(nèi)控機制，規(guī)范開展成本預(yù)算績效管理各項工作。
??18.完善成本預(yù)算績效管理工作規(guī)范。財政部門要制訂本級成本預(yù)算績效管理工作的操作指引，明確業(yè)務(wù)流程和技術(shù)規(guī)范。各部門、各單位要結(jié)合職能定位，建立和優(yōu)化工作方案，加快構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的成本預(yù)算績效分析核心指標體系，推進運用成本效益分析等方法，針對性開展相關(guān)工作。
??三、職責分工
??各級政府負責統(tǒng)籌推進本級成本預(yù)算績效管理改革，加強整體謀劃，推動成本預(yù)算績效管理改革同做好各項社會事業(yè)發(fā)展工作緊密結(jié)合。
??各級財政部門負責成本預(yù)算績效管理工作的總體推進。會同相關(guān)預(yù)算主管部門組織實施試點工作；會同政策牽頭部門探索特定領(lǐng)域成本預(yù)算績效管理改革；組織實施財政重點項目支出和重大財政政策的成本預(yù)算績效分析工作；組織、指導(dǎo)下級財政部門開展成本預(yù)算績效分析工作和工作考核。
??各預(yù)算主管部門負責制定本部門成本預(yù)算績效管理工作計劃，推動業(yè)務(wù)工作與財務(wù)工作緊密銜接，推進各項具體工作落實。組織、指導(dǎo)下級單位開展成本預(yù)算績效分析工作，督促、落實工作結(jié)果應(yīng)用。
??四、組織保障
??（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，強化統(tǒng)籌推進
??在市級層面建立成本預(yù)算績效管理改革工作機制，市委組織部、市發(fā)展改革委、市財政局、市大數(shù)據(jù)中心、相關(guān)預(yù)算主管部門和各區(qū)參加，統(tǒng)籌推進和協(xié)調(diào)落實成本預(yù)算績效管理改革各項工作。各區(qū)、各部門、各單位要切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，建立工作推進機制。
??（二）加強多方聯(lián)動，形成工作合力
??形成市委、市政府統(tǒng)一部署，財政部門牽頭組織協(xié)調(diào)，各市級預(yù)算主管部門、各區(qū)主責落實共同推動的工作機制，切實增強工作合力。將成本預(yù)算績效管理開展情況納入黨政領(lǐng)導(dǎo)班子年度績效考核，建立上下協(xié)調(diào)、層層抓落實的工作責任制。加大成本預(yù)算績效信息公開力度，主動接受人大、政協(xié)、審計和社會監(jiān)督。
??（三）加強宣傳培訓，營造良好氛圍
??廣泛宣傳成本預(yù)算績效管理的理念、意義和要求，做好政策解讀、業(yè)務(wù)培訓，引導(dǎo)廣大干部將成本績效管理作為一項本領(lǐng)。各區(qū)、各部門、各單位要創(chuàng)新工作機制，加強經(jīng)驗總結(jié)和案例推廣，促進形成講成本、重成本、用成本、比效益的良好氛圍。
??（四）加強信息管理，夯實工作基礎(chǔ)
??充分運用大數(shù)據(jù)和信息化手段，推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用，優(yōu)化成本信息歸集利用，提高成本管理效率。依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，優(yōu)化成本定額標準對比機制，推進市、區(qū)兩級部門、單位共建共享共用。
??（五）加強專業(yè)支撐，提高工作質(zhì)效
??規(guī)范第三方機構(gòu)參與，強化執(zhí)業(yè)質(zhì)量跟蹤監(jiān)督。完善專家學者咨詢機制，發(fā)揮高校智庫專業(yè)優(yōu)勢，引入行業(yè)管理前瞻研究，提高評估評價質(zhì)量。
