上海市人民政府印發(fā)修訂后的《關(guān)于本市全面推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用的若干意見》的通知
滬府規(guī)〔2023〕12號
各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局：
??現(xiàn)將《關(guān)于本市全面推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用的若干意見》印發(fā)給你們，請認(rèn)真按照執(zhí)行。
??上海市人民政府
??2023年10月24日
關(guān)于本市全面推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用的若干意見
??為進(jìn)一步提升土地資源要素配置效率和產(chǎn)出效益，走內(nèi)涵式、集約型、綠色化高質(zhì)量發(fā)展新路，現(xiàn)就本市全面推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用提出如下意見：
??一、覆蓋全域土地資源，提升城市綜合承載力
??（一）統(tǒng)籌生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大空間。守牢2035年180萬畝耕地保有量、150萬畝永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)底線。到2035年，規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?200平方公里以內(nèi)。統(tǒng)籌陸?？臻g資源，加強自然岸線保護(hù)，優(yōu)化岸線功能布局，生活、生態(tài)岸線比例不低于60%，強化灘涂資源保護(hù)與利用。
??（二）加強控制線管控。劃定生態(tài)保護(hù)紅線、耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界及各類海域保護(hù)線，強化底線約束，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動；生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動和國家重大項目落地。耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線劃定后，不得隨意調(diào)整，符合要求的建設(shè)項目確實無法避讓的，應(yīng)在辦理審批手續(xù)時同步落實“先補后占”。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，強化城鎮(zhèn)建設(shè)集中布局、集約緊湊發(fā)展；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，重點推進(jìn)低效工業(yè)用地和農(nóng)村宅基地減量。逐級分類劃定文化保護(hù)控制線，保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)、自然（文化）景觀和重大文化體育設(shè)施集聚區(qū)，并建立定期評估與更新機制。
??（三）優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)。加強公共服務(wù)設(shè)施供給，合理確定城鎮(zhèn)居住用地規(guī)模，統(tǒng)籌總量、結(jié)構(gòu)、布局，增加城鎮(zhèn)居住用地特別是各類保障房用地規(guī)模，推進(jìn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)存量工業(yè)用地“二次開發(fā)”和開發(fā)邊界外低效建設(shè)用地減量，保障必要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。堅持農(nóng)村低效建設(shè)用地“拆并與優(yōu)化并重”的方針，鼓勵利用存量集體建設(shè)用地實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
??（四）強化最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。健全耕地保護(hù)黨政同責(zé)制度，完善耕地保護(hù)和糧食安全責(zé)任目標(biāo)考核，加強全域、全要素、全過程國土空間用途管制，構(gòu)建保護(hù)有力、建設(shè)有效、管理有序的耕地保護(hù)格局，探索超大城市耕地保護(hù)全覆蓋、網(wǎng)格化、智能化的分級管控新機制。根據(jù)“十四五”規(guī)劃目標(biāo)，鎖定不低于150萬畝永久基本農(nóng)田和202萬畝耕地保護(hù)空間，實施嚴(yán)格管控，落實“占補平衡”；對202萬畝耕地保護(hù)空間以外的一般耕地，按照規(guī)劃計劃落實用途管制手續(xù)后，有序退出耕地管理，用于生態(tài)建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)等。確需占用耕地保護(hù)空間和永久基本農(nóng)田的，應(yīng)在符合規(guī)劃、嚴(yán)格限定項目類型的前提下，編制耕地（永久基本農(nóng)田）優(yōu)化方案，并依法辦理相關(guān)手續(xù)。推動永久基本農(nóng)田調(diào)優(yōu)提質(zhì)，及時將已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田劃入永久基本農(nóng)田。
??二、突出“以減定增”，確保建設(shè)用地流量
??（一）大力推進(jìn)低效建設(shè)用地減量化。結(jié)合國企存量土地資產(chǎn)盤活、五個新城綠環(huán)建設(shè)、全域土地綜合整治、農(nóng)民相對集中居住等工作，著力推進(jìn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外低效建設(shè)用地減量化。繼續(xù)全面實施“以用定減、以減定增”的用地管理原則，進(jìn)一步強化年度任務(wù)完成情況考核，研究進(jìn)一步支持減量化推進(jìn)政策措施，持續(xù)加大國企低效用地減量化推進(jìn)力度。
??（二）強化國土資源利用計劃聯(lián)動管理。統(tǒng)籌安排土地供應(yīng)計劃、土地準(zhǔn)備計劃、減量化計劃、增量用地計劃、存量用地盤活計劃。主要依靠減量化和存量盤活產(chǎn)生的建設(shè)用地流量有效保障發(fā)展。用好極有限的增量建設(shè)用地空間，優(yōu)先保障國家和本市重大戰(zhàn)略項目用地指標(biāo)。繼續(xù)實施新增建設(shè)用地與低效建設(shè)用地減量化的全面掛鉤，強化市級對全市用地指標(biāo)的統(tǒng)籌管理力度，暢通市與區(qū)、區(qū)與區(qū)之間用地指標(biāo)調(diào)劑。綜合運用預(yù)下達(dá)、周轉(zhuǎn)暫借、指標(biāo)平移等措施，多渠道、多方式充分保障各類建設(shè)項目用地的合理需求。
??（三）穩(wěn)步推進(jìn)土地儲備。統(tǒng)籌考慮規(guī)劃實施時序和土地儲備資金情況，合理安排土地儲備規(guī)模，優(yōu)化土地儲備結(jié)構(gòu)，控制土地儲備成本，優(yōu)先儲備存量低效建設(shè)用地，探索戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)土地儲備機制。合理調(diào)節(jié)儲備土地庫容，加快推動土地前期開發(fā)，有序組織供應(yīng)。探索建立土地整備機制，根據(jù)區(qū)域發(fā)展和城市更新需要，統(tǒng)籌實施土地儲備與土地整理。
??（四）加快批而未供建設(shè)用地處置。按照“增存掛鉤”的原則，將批而未供和閑置土地盤活情況作為安排各區(qū)政府新增建設(shè)用地指標(biāo)的重要依據(jù)。逐宗分析未供地原因，明確相應(yīng)處置路徑，加快推動處置，保持合理供地率。對用地批文撤銷和失效的土地，明確相應(yīng)用地指標(biāo)和稅費盤活使用政策，鼓勵平移使用用地指標(biāo)。
??（五）探索特定用地不納入建設(shè)用地規(guī)模管理新機制。按照國家有關(guān)要求，結(jié)合本市實際，探索公園綠地、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等生態(tài)用地和高壓走廊、水源保護(hù)地、垃圾填埋場周邊等區(qū)域依法依規(guī)辦理用地手續(xù)但不納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模管理的新機制，支持在浦東新區(qū)先行先試。
??三、創(chuàng)新存量土地再開發(fā)模式，推動城市更新可持續(xù)發(fā)展
??（一）完善城市更新實施機制。堅持規(guī)劃引領(lǐng)，在空間布局上進(jìn)行整體統(tǒng)籌、系統(tǒng)謀劃，強調(diào)保障民生，分類施策，加快推進(jìn)“兩舊一村”改造。全面開放、多方引入社會資本，通過創(chuàng)新資源配置方式和政策供給，采用評估、作價、出資、入股、注記等方式，貫通資源、資信、資產(chǎn)、資金，提高各方參與城市更新積極性。允許不適宜單獨開發(fā)的儲備土地，結(jié)合其周邊的城市更新項目以協(xié)議出讓方式，供給實施主體一并實施。建立健全責(zé)任規(guī)劃師、責(zé)任建筑師、責(zé)任評估師聯(lián)創(chuàng)機制，提升城市更新項目品質(zhì)并確?？陕涞貙嵤?。
??（二）全面推進(jìn)“15分鐘社區(qū)生活圈”建設(shè)。依托“15分鐘社區(qū)生活圈”基本單元，加快推進(jìn)一站式服務(wù)中心和靈活散點布局、小體量、多功能服務(wù)設(shè)施或場所的規(guī)劃建設(shè)，不斷完善各類設(shè)施空間布局，提升社區(qū)居住、商業(yè)、就業(yè)、生態(tài)環(huán)境、文化、體育、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等各類設(shè)施和公共空間的服務(wù)便利性。
??（三）有序?qū)嵤┑托в玫卦匍_發(fā)。建立“規(guī)劃-計劃-實施”低效用地再開發(fā)的工作體系，從規(guī)劃土地、政策激勵、利益平衡等方面，探索創(chuàng)新低效用地再開發(fā)政策體系。建立土地利用綜合績效評估制度，準(zhǔn)確識別低效用地，形成低效用地提質(zhì)、轉(zhuǎn)型、減量、更新、收儲等多路徑聯(lián)動統(tǒng)籌的處置模式。對低效產(chǎn)業(yè)用地，在技術(shù)改造、能源價格、生態(tài)環(huán)境、財稅信貸、用地保障、信用管理等方面，實施差別化政策。創(chuàng)新低效用地再開發(fā)多個門類自然資源資產(chǎn)組合包等資源配置方式。探索零星低效用地通過整合、置換等方式實現(xiàn)成片改造。加強國企對低效用地減量、更新、收儲、保留的實施路徑的統(tǒng)籌聯(lián)動，推動國企制定低效用地處置計劃并率先實施。
??（四）嚴(yán)格閑置土地處置。建立責(zé)任壓力傳導(dǎo)機制，明確年度處置目標(biāo)，嚴(yán)控閑置土地總量和新增規(guī)模，提高閑置土地處置率。加強各類建設(shè)項目土地的供前研判和供后監(jiān)管，切實預(yù)防土地閑置。根據(jù)土地閑置原因?qū)嵤┓诸愄幹?，全面梳理存在各類歷史遺留問題的土地，納入土地資源統(tǒng)籌，按照國土空間規(guī)劃和區(qū)域功能定位盤活利用。
??四、保持合理開發(fā)強度，提升城市空間品質(zhì)
??（一）堅持開發(fā)強度分層分區(qū)管控。主城區(qū)堅持“雙增雙減”，著力提升城市能級和品質(zhì)，增加公共空間和公共綠地；新城體現(xiàn)綜合性節(jié)點城市功能，強調(diào)緊湊布局、集約高效發(fā)展，提升城市活力和服務(wù)水平；新市鎮(zhèn)統(tǒng)籌鎮(zhèn)區(qū)、集鎮(zhèn)和周邊鄉(xiāng)村的作用，注重塑造空間形態(tài)特色，打造宜居環(huán)境。以強度換空間、以空間促品質(zhì)，提高開發(fā)強度后騰挪出的土地，優(yōu)先用于增加供給公共綠地、公共空間、服務(wù)設(shè)施等，形成疏密有致的城市空間格局。
??（二）強化開發(fā)強度分類差異化引導(dǎo)。重點地區(qū)給予開發(fā)強度支持政策。對于城市主中心、副中心、地區(qū)中心等公共活動中心區(qū)域和市政府明確的重點區(qū)域，在單元規(guī)劃中明確特殊開發(fā)強度控制要求。圍繞軌道交通站點集聚城市功能，適度提高站點周邊土地開發(fā)強度，站點600米范圍內(nèi)適用“特定強度區(qū)”政策。風(fēng)貌舊改地塊在滿足風(fēng)貌保護(hù)的前提下，兼顧經(jīng)濟平衡因素，經(jīng)城市設(shè)計研究，允許規(guī)劃開發(fā)規(guī)模進(jìn)行轉(zhuǎn)移，優(yōu)先轉(zhuǎn)移至軌道交通站點600米范圍內(nèi)及公共服務(wù)設(shè)施配套完善的區(qū)域。
??（三）集約高效利用產(chǎn)業(yè)用地。強化規(guī)劃管控和產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，持續(xù)穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間總規(guī)模。明確高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)用地的績效標(biāo)準(zhǔn)，實施高標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)用地準(zhǔn)入，提升單位面積土地產(chǎn)出效益。經(jīng)產(chǎn)業(yè)和規(guī)劃評估，根據(jù)需求核定產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)強度，積極支持用地企業(yè)合理的工業(yè)上樓需求。加強產(chǎn)業(yè)用地全生命周期管理，嚴(yán)格合同履約管理，規(guī)范產(chǎn)業(yè)用地以及物業(yè)的轉(zhuǎn)讓和出租行為。對存量產(chǎn)業(yè)用地實施市、區(qū)、街鎮(zhèn)（園區(qū)）等多層級、多部門協(xié)同治理，著力提升存量產(chǎn)業(yè)用地管理的綜合施策水平。
??（四）鼓勵土地混合利用。在符合規(guī)劃用地性質(zhì)、建設(shè)用地兼容性的條件下，鼓勵工業(yè)、倉儲、研發(fā)、辦公、商業(yè)等功能用途互利的用地混合布置、空間設(shè)施共享。強化公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施的功能混合、平急兩用。探索不同行業(yè)公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)同開發(fā)機制，建立有利于復(fù)合兼容的相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，實行公益性和經(jīng)營性設(shè)施混合的土地供應(yīng)制度。探索產(chǎn)業(yè)用地彈性規(guī)劃和功能復(fù)合的混合利用新機制。
??（五）促進(jìn)地下空間資源合理利用。完善地下空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，加強地質(zhì)安全監(jiān)測，近中期重點開發(fā)淺層和中層地下空間。優(yōu)先安排市政、應(yīng)急防災(zāi)等公共基礎(chǔ)設(shè)施功能，有序適度安排公共活動功能。大幅提高主城區(qū)、新城新建軌道交通、市政設(shè)施地下化比例，逐步推進(jìn)現(xiàn)狀市政基礎(chǔ)設(shè)施的地下化改造。依托軌道交通，由主城區(qū)向新城擴展利用地下空間。加強地下空間橫向連通，加大綜合管廊建設(shè)力度。對重點開發(fā)地區(qū)，通過詳細(xì)規(guī)劃附加圖則，引導(dǎo)地上地下空間一體化發(fā)展。完善地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓和不動產(chǎn)登記制度。
??五、堅持質(zhì)量績效導(dǎo)向，提高土地資源經(jīng)濟密度
??（一）完善經(jīng)營性用地市場配置方式。優(yōu)化完善多元化的住房結(jié)構(gòu)，合理配置住房套型結(jié)構(gòu)，滿足居民剛性和改善性住房需求。優(yōu)化商辦用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，鼓勵開發(fā)企業(yè)持有商業(yè)、辦公物業(yè)持續(xù)運營，提高商業(yè)、辦公用地供應(yīng)的有效性和精準(zhǔn)度。
??（二）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地配置方式。強化產(chǎn)業(yè)績效導(dǎo)向，實行產(chǎn)業(yè)用地全要素、標(biāo)準(zhǔn)化、差別化的配置方式，保障產(chǎn)業(yè)用地持續(xù)、充足、主動供應(yīng)。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地先租后讓、長期租賃、彈性年期等出讓制度，支持企業(yè)選擇適宜的用地方式。實行產(chǎn)業(yè)用地地價與產(chǎn)業(yè)績效掛鉤，在地價底線管理原則下，由各區(qū)政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)項目的績效、能級等情況，綜合研究確定產(chǎn)業(yè)用地出讓價格。
??（三）高效配置鄉(xiāng)村土地資源。通過郊野單元規(guī)劃落實區(qū)、鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃核心管控指標(biāo)，優(yōu)化調(diào)整生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，統(tǒng)籌各類鄉(xiāng)村建設(shè)行動。全面推進(jìn)全域土地綜合整治試點，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程。深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，細(xì)化集體建設(shè)用地作價入股路徑，完善集體建設(shè)用地多元配置政策。穩(wěn)妥有序盤活存量土地資源，推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房。完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，探索宅基地自愿有償退出機制和多元安置路徑。探索激活利用村莊內(nèi)部非建設(shè)用地資源的實施路徑。促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，編制現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)專項規(guī)劃，加強設(shè)施農(nóng)用地保障。
??（四）健全節(jié)約集約用地技術(shù)體系。優(yōu)化調(diào)整各類設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)，健全覆蓋城鄉(xiāng)區(qū)域、各行業(yè)建設(shè)項目的節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)體系。鼓勵采取節(jié)地技術(shù)，創(chuàng)新節(jié)地模式。強化用地標(biāo)準(zhǔn)的實施，發(fā)揮用地標(biāo)準(zhǔn)在規(guī)劃編制、用地許可和土地利用績效評價等管理中的引導(dǎo)作用，進(jìn)一步加強用地規(guī)模約束，引導(dǎo)設(shè)施綜合設(shè)置、土地混合利用、社區(qū)開放共享。
??六、提升市、區(qū)協(xié)同效率，優(yōu)化營商環(huán)境
??（一）優(yōu)化建設(shè)項目規(guī)劃土地審批。建立項目儲備庫和實施庫，提前開展規(guī)劃和建筑設(shè)計方案研究。以行政協(xié)助的方式一次性征詢相關(guān)管理部門意見，將項目的規(guī)劃條件、土地條件、建設(shè)條件和配套要求，納入規(guī)劃土地意見書或土地出讓條件，一并提供給項目單位。實施區(qū)域評估和“用地清單制”，土地出讓前完成有關(guān)評估、評價工作，減少企業(yè)取得土地后的審批手續(xù)。
??（二）市、區(qū)一體推動控詳規(guī)劃提質(zhì)增效。優(yōu)化本市控詳規(guī)劃管理流程，提升審批效能。全面加強市、區(qū)一體，提高控詳規(guī)劃編制審批全周期效能，加強規(guī)劃高水平引領(lǐng)，帶動城市高品質(zhì)建設(shè)。按照規(guī)劃實施深化管理規(guī)定，控詳規(guī)劃批準(zhǔn)后，對照實施需求，對符合規(guī)劃導(dǎo)向、適度的指標(biāo)變化實行彈性控制，完善規(guī)劃實施深化適用范圍，切實提高審批效能。
??（三）強化土地全生命周期共同監(jiān)管。各區(qū)政府要加強土地全生命周期管理，健全多部門共同監(jiān)管機制，各部門和街鎮(zhèn)在土地出讓前，要細(xì)化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)和運營等管理要求，明確監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；在土地出讓后，要按照“誰提出、誰監(jiān)管”的原則開展日常監(jiān)管。經(jīng)營性用地要落實規(guī)劃公共要素，加強物業(yè)持有管理和功能業(yè)態(tài)引導(dǎo)。產(chǎn)業(yè)用地要加強產(chǎn)業(yè)績效評估和土地退出監(jiān)管，探索建立土地全生命周期管理企業(yè)履約情況的信用管理體系。
??（四）加強土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)高質(zhì)量支撐。以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)，組織開展年度變更和日常變更調(diào)查，建立本市土地利用狀況數(shù)據(jù)動態(tài)更新機制。建立本市國土資源利用狀況分析評價工作機制，為土地管理工作提供高質(zhì)量決策支撐。通過數(shù)字化手段，創(chuàng)新建立本市土地管理、監(jiān)測、執(zhí)法協(xié)同工作機制，進(jìn)一步完善“管理-監(jiān)測-執(zhí)法”閉環(huán)規(guī)則，服務(wù)本市土地管理工作全面提質(zhì)增效。
??（五）實施土地管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。以時空一張圖建設(shè)為抓手，利用數(shù)字化、信息化、智能化方式，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃編制、國土空間用途管制、耕地保護(hù)、土地資源利用的智慧化管理。推動應(yīng)用場景建設(shè)，依托市大數(shù)據(jù)中心公共數(shù)據(jù)資源平臺，建立多部門信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同機制，促進(jìn)自然資源、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟社會等多領(lǐng)域信息資源融合與應(yīng)用，賦能土地資源高質(zhì)量利用。
??（六）加大耕地保護(hù)執(zhí)法力度。嚴(yán)守耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，壓實各級政府主體責(zé)任，進(jìn)一步加大違法違規(guī)用地整治力度。堅決遏制新增違法用地，嚴(yán)格落實違法違規(guī)用地快查快處。堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”。穩(wěn)妥處置存量違法用地，有序推進(jìn)違法用地綜合整治三年行動等工作。同時，持續(xù)做好“大棚房”、違建別墅、農(nóng)村亂占耕地建房、耕地占補平衡等專項行動。
??（七）嚴(yán)格對區(qū)政府履行土地管理職責(zé)的監(jiān)督檢查。定期分析、研判土地資源保護(hù)利用形勢，加強土地管理常態(tài)化監(jiān)督檢查，探索市級土地督察制度，檢查各區(qū)政府在落實耕地保護(hù)的主體責(zé)任和實施國土空間用途管制、推進(jìn)土地高質(zhì)量利用等方面的情況，對政府主體責(zé)任落實不到位、政策執(zhí)行不全面、審批嚴(yán)重違規(guī)、全生命周期監(jiān)管不力等情形，采取通報考核、警示約談等方式督促整改，并通過與紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、審計等部門的貫通機制進(jìn)行移送追責(zé)。
??本意見自2023年11月1日起施行，有效期至2028年10月31日。
