滬府發(fā)〔2004〕36號
各區(qū)、縣人民政府，市政府各委、辦、局：
現(xiàn)將《上海市貫徹實(shí)施國務(wù)院〈全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要〉的意見》印發(fā)給你們，請結(jié)合本區(qū)域、本部門實(shí)際，認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
二○○四年九月二十四日
上海市貫徹實(shí)施國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的意見
一、充分認(rèn)識貫徹實(shí)施《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的重大意義
為了貫徹落實(shí)依法治國基本方略和黨的十六大、十六屆三中全會精神，適應(yīng)全面建成小康社會的新形勢，國務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》確立了建設(shè)法治政府的宏偉目標(biāo)，明確了今后十年我國全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施，是新時(shí)期全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的行動綱領(lǐng)，對于進(jìn)一步推進(jìn)社會主義政治文明建設(shè)，堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)政府自身建設(shè)具有重要意義。
當(dāng)前，上海正處于加快建設(shè)現(xiàn)代化國際大都市、全面建成小康社會的戰(zhàn)略機(jī)遇期。本市各級政府及其政府部門要從執(zhí)政為民，建設(shè)責(zé)任政府、服務(wù)政府、法治政府的高度，深刻領(lǐng)會國務(wù)院《綱要》的精神實(shí)質(zhì)，積極貫徹落實(shí)《綱要》提出的各項(xiàng)制度措施，把貫徹實(shí)施《綱要》作為今后一個(gè)時(shí)期政府工作的一項(xiàng)基本任務(wù)抓實(shí)抓好。
二、貫徹實(shí)施《綱要》的指導(dǎo)思想和基本要求
?。ㄒ唬┲笇?dǎo)思想。貫徹實(shí)施《綱要》，全面推進(jìn)依法行政，要以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，貫徹黨的十六大和十六屆三中全會精神，堅(jiān)持以人為本和全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀。要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一；尊重和維護(hù)憲法權(quán)威、確保法制統(tǒng)一和政令暢通。要認(rèn)真領(lǐng)會、準(zhǔn)確把握和貫徹落實(shí)《綱要》提出的基本原則和要求、目標(biāo)任務(wù)和各項(xiàng)措施，體現(xiàn)中國特色、時(shí)代特征和上海特點(diǎn)。要把推進(jìn)依法行政與轉(zhuǎn)變政府職能、改革行政管理體制和創(chuàng)新行政管理方式密切結(jié)合起來，體現(xiàn)求真務(wù)實(shí)、改革創(chuàng)新的精神，全面促進(jìn)責(zé)任政府、服務(wù)政府、法治政府的建設(shè)。
?。ǘ┗疽蟆Ｘ瀼貙?shí)施《綱要》，全面推進(jìn)依法行政，必須堅(jiān)持以人為本，把尊重和保障公民權(quán)利作為依法行政的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。必須使政府實(shí)施行政管理的活動受到法律原則和法律規(guī)范的制約，做到合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變管理理念和工作作風(fēng)，強(qiáng)化服務(wù)意識和服務(wù)職能，積極履行法定職責(zé)，提高辦事效率和服務(wù)水平。必須強(qiáng)化責(zé)任意識，忠實(shí)履行憲法和法律賦予的職責(zé)，自覺接受人民的監(jiān)督，做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。
三、貫徹實(shí)施《綱要》的主要任務(wù)和措施
從現(xiàn)在起到2007年，本市各級政府及其政府部門全面推進(jìn)依法行政的主要任務(wù)是：
?。ㄒ唬┮载瀼貙?shí)施《行政許可法》為契機(jī)，加快政府職能轉(zhuǎn)變和管理方式創(chuàng)新。嚴(yán)格執(zhí)行《行政許可法》，規(guī)范行政許可行為，落實(shí)行政許可設(shè)定、實(shí)施和監(jiān)督檢查等相關(guān)配套制度，確立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求相適應(yīng)的行政許可制度。繼續(xù)減少行政許可事項(xiàng)，清理與行政許可相關(guān)的收費(fèi)項(xiàng)目，加強(qiáng)過程檢查和事后監(jiān)督，積極探索和運(yùn)用政府指導(dǎo)、行政合同等間接管理、動態(tài)管理等多種管理手段，加快電子政務(wù)建設(shè)，促進(jìn)政府管理方式的創(chuàng)新和優(yōu)化。以貫徹實(shí)施《行政許可法》為契機(jī)，推動政府管理理念和管理職能的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步理順政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會的關(guān)系，推進(jìn)政企分開、政資分開，深化投資體制改革，落實(shí)政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能的分離。把政府的經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上來，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，切實(shí)保護(hù)市場主體的各項(xiàng)權(quán)利，更大程度地發(fā)揮行業(yè)組織和社會中介機(jī)構(gòu)的自律和服務(wù)功能。完善行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的市場監(jiān)管長效機(jī)制，加快構(gòu)建社會信用服務(wù)體系，建立失信懲戒機(jī)制，營造公平、有序、健康的市場競爭環(huán)境。
?。ǘ┓e極推進(jìn)政府信息公開，促進(jìn)政府管理的公開、便民、規(guī)范、廉潔。要把《上海市政府信息公開規(guī)定》確立的各項(xiàng)制度措施落到實(shí)處。通過實(shí)踐和探索，進(jìn)一步科學(xué)界定政府信息與其他信息、公開與免予公開的標(biāo)準(zhǔn)，完善政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、檔案館等信息公開方式，拓寬便民利民的信息公開渠道，改進(jìn)和完善政府信息管理和檢索系統(tǒng)，建立和落實(shí)政府信息公開爭議解決機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，在實(shí)踐過程中處理好政府信息公開與保守國家秘密、保護(hù)商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的關(guān)系，以及政府信息公開與檔案管理等其他制度的銜接問題。以政府信息公開為突破口，保障公眾的知情權(quán)，推行公共事務(wù)的公眾參與制度，落實(shí)對政府行為的社會監(jiān)督機(jī)制，促使政府權(quán)力合法、適當(dāng)?shù)匦惺埂?br />
（三）完善決策程序，建立決策跟蹤評估機(jī)制，促進(jìn)科學(xué)、民主、依法決策。要制訂和完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策程序，建立決策的公眾參與、專家論證、合法性評價(jià)、重大事項(xiàng)集體合議等制度。與社會公共利益、廣大人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)事先向社會公布決策方案，通過聽證會、座談會等方式廣泛聽取社會公眾及利害關(guān)系人的意見。涉及本市或轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大決策事項(xiàng)以及專業(yè)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)事先組織或委托專業(yè)研究機(jī)構(gòu)、專家進(jìn)行調(diào)研、咨詢和分析論證。在決策過程中，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性評價(jià)，重大事項(xiàng)要由決策機(jī)關(guān)集體合議決定。要建立決策跟蹤評估機(jī)制，確定有關(guān)機(jī)構(gòu)、人員或者委托有關(guān)研究機(jī)構(gòu)、社會中介機(jī)構(gòu)，對決策內(nèi)容、執(zhí)行決策的體制、機(jī)制、方式、執(zhí)行成本以及對經(jīng)濟(jì)社會造成的影響進(jìn)行跟蹤調(diào)查和評估，及時(shí)向決策層反饋調(diào)查評估結(jié)果，調(diào)整和完善有關(guān)決策。
?。ㄋ模┮约訌?qiáng)社區(qū)管理和完善社會保障體系為重點(diǎn)，強(qiáng)化政府的社會管理和公共服務(wù)職能。要按照以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀的要求，重視并加大政府在社會管理和公共服務(wù)方面的投入。繼續(xù)完善“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的管理體制，充分發(fā)揮社區(qū)在管理公共事務(wù)和公益事業(yè)中的作用。重點(diǎn)做好發(fā)展各項(xiàng)社會事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、擴(kuò)大就業(yè)、完善社會保障體系等方面工作，積極探索政府與企業(yè)合作提供公共服務(wù)、政府與社會合作進(jìn)行社會管理的運(yùn)作方式。建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力，妥善處理各種突發(fā)事件，維護(hù)正常的社會經(jīng)濟(jì)秩序。
?。ㄎ澹┥钊胪七M(jìn)綜合執(zhí)法改革，進(jìn)一步理順行政執(zhí)法體制。進(jìn)一步完善文化管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法，繼續(xù)深化城市管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法，積極探索食品藥品安全監(jiān)督等與人民群眾生命健康密切相關(guān)領(lǐng)域的綜合執(zhí)法體制。在相對集中處罰權(quán)的實(shí)踐基礎(chǔ)上，根據(jù)行政管理特點(diǎn)，進(jìn)一步探索行政許可、行政強(qiáng)制權(quán)的相對集中。在綜合執(zhí)法基礎(chǔ)上，按照上下級政府職能錯(cuò)開、條塊分工以及一件事原則上由一個(gè)部門主管的原則，科學(xué)配置、合理劃分政府職能，精簡政府機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)編制管理部門、財(cái)政部門和法制部門對政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能確定和人員編制核定的審查協(xié)調(diào)功能，逐步實(shí)現(xiàn)職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的法定化。
（六）完善政府立法的各項(xiàng)制度建設(shè)，規(guī)范行政規(guī)范性文件的制定和實(shí)施。地方性法規(guī)草案的提出、政府規(guī)章的制定，應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀規(guī)律，充分反映公共利益和廣大人民群眾的切身利益，維護(hù)法制統(tǒng)一和政令暢通。進(jìn)一步完善公開征詢和立法聽證制度，規(guī)章草案要通過“中國上?！本W(wǎng)站向社會公布，征求社會公眾的意見；對直接涉及人民群眾切身利益、存在較大意見分歧的規(guī)章草案，起草部門要組織立法聽證，將意見和建議及采納情況提交市政府常務(wù)會議，并把意見采納情況及其理由答復(fù)建議人。建立反映社會公眾對政府立法工作的意見建議的渠道，接受公民、法人或者其他組織對制定、修改、廢止規(guī)章的意見和建議，探索建立多元化的立法起草機(jī)制。探索成本效益分析制度，作出涉及重大管制措施的立法決策前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行成本效益分析。建立政府規(guī)章的評估機(jī)制。繼續(xù)嚴(yán)格規(guī)范行政規(guī)范性文件的制定，努力減少行政規(guī)范性文件數(shù)量，落實(shí)備案監(jiān)督制度、探索事前審查機(jī)制。新發(fā)布的行政規(guī)范性文件，實(shí)施滿兩年，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織對繼續(xù)施行的合法性、必要性、可行性進(jìn)行評估。
?。ㄆ撸┘涌煨姓绦蚪ㄔO(shè)，突出行政程序?qū)φ芾淼囊?guī)范和制約。各級行政機(jī)關(guān)及其工作人員都要樹立和加強(qiáng)遵守程序的觀念，按照合法、合理、程序正當(dāng)?shù)纫?，建立和完善行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法及其他行政管理中的回避、公開、事先告知和聽證、說明理由等各項(xiàng)行政程序制度，嚴(yán)格按照法定程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，確保政府管理的規(guī)范化、法治化。
（八）規(guī)范公共財(cái)政收支，加快完善公共財(cái)政體制，保障和規(guī)范政府履行公共管理職能。規(guī)范行政收費(fèi)行為，堅(jiān)決取消沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的行政收費(fèi)項(xiàng)目；地方性法規(guī)和政府規(guī)章創(chuàng)設(shè)明顯不合理收費(fèi)項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提交修改地方性法規(guī)的議案或者修改政府規(guī)章；有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的行政收費(fèi)，必須由法定主體按照法定項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和程序收取，不得把行政機(jī)關(guān)無權(quán)收費(fèi)的事項(xiàng)委托事業(yè)單位、社會中介機(jī)構(gòu)收費(fèi)。嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”制度，罰沒收入和行政收費(fèi)收入一律上繳國庫，嚴(yán)禁以各種形式返還。行政經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算給予保障，逐步實(shí)現(xiàn)國庫集中支付。逐步將財(cái)政預(yù)算及執(zhí)行納入法治化軌道，規(guī)范政府采購行為，加強(qiáng)對預(yù)算外資金的管理，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，建立公開透明的公共財(cái)政預(yù)算制度。
?。ň牛┩菩行姓^錯(cuò)責(zé)任追究制，強(qiáng)化對行政行為的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一。要在依法界定職權(quán)、科學(xué)劃分崗位、合理明確責(zé)任的基礎(chǔ)上，以公開、公正、科學(xué)、客觀、有錯(cuò)必糾、錯(cuò)罰相當(dāng)為原則，針對公務(wù)員的違法、失職行為，分步在市、區(qū)兩級政府及其政府部門中試點(diǎn)和推廣行政過錯(cuò)責(zé)任追究制度。探索建立以行政效能監(jiān)察、政府績效量化評估與社會監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督評議機(jī)制，加強(qiáng)層級監(jiān)督和專門監(jiān)督等各項(xiàng)行政監(jiān)督制度，嚴(yán)格執(zhí)行行政賠償，探索建立行政補(bǔ)償制度，促進(jìn)政府權(quán)責(zé)統(tǒng)一。自覺接受人大的權(quán)力監(jiān)督，實(shí)行多種形式的述職述廉制度，健全重大事項(xiàng)報(bào)告制度、質(zhì)詢制度和民主評議制度。各級政府及其政府部門要自覺接受司法監(jiān)督，維護(hù)司法權(quán)威。重視新聞媒體的輿論監(jiān)督。對各項(xiàng)監(jiān)督中暴露出來的，政府管理中存在的問題和不足，及時(shí)糾正和解決。
（十）完善行政裁決、行政調(diào)解、人民調(diào)解、信訪制度，進(jìn)一步形成多元化社會糾紛解決體系。完善行政裁決和行政調(diào)解的機(jī)制和程序，積極探索便民、快速和低成本的政府解決糾紛機(jī)制。完善人民調(diào)解制度，鞏固、健全、發(fā)展多種形式的人民調(diào)解組織，規(guī)范人民調(diào)解委員會的工作，充分發(fā)揮人民調(diào)解工作在維護(hù)社會穩(wěn)定中的作用。完善信訪制度，切實(shí)保障信訪人的合法權(quán)益，對于可以通過復(fù)議、訴訟等法律程序解決的信訪事項(xiàng)，要引導(dǎo)當(dāng)事人通過法律途徑解決爭議，依法維護(hù)自身的合法權(quán)益。完善對投訴舉報(bào)的違法行政問題進(jìn)行查實(shí)追究制度，明確查實(shí)追究的程序和責(zé)任，并將處理結(jié)果答復(fù)投訴人、舉報(bào)人。通過多元化社會糾紛解決機(jī)制的建立，實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定，為改革和發(fā)展提供更好的保障。
四、加強(qiáng)對貫徹《綱要》工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，健全依法行政責(zé)任制度
?。ㄒ唬┨岣哒J(rèn)識，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任。各級政府及其政府部門要深刻領(lǐng)會貫徹《綱要》工作的重要性和迫切性，充分認(rèn)識規(guī)范政府權(quán)力的必要性，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，全面、扎實(shí)、深入地推進(jìn)依法行政。各級政府及其政府部門的主要行政負(fù)責(zé)人是推進(jìn)本地區(qū)、本部門依法行政工作的第一責(zé)任人，根據(jù)《綱要》的要求和本市統(tǒng)一部署，組織開展貫徹實(shí)施《綱要》的工作。
?。ǘ┌从?jì)劃、有步驟地扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)?！毒V要》是依法行政的綱領(lǐng)性文件，是一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略任務(wù)。各級政府及其政府部門要把貫徹《綱要》作為依法行政的一項(xiàng)常項(xiàng)工作，做到年年有計(jì)劃，逐級抓落實(shí)，整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合。各級政府及其政府部門要結(jié)合本區(qū)域、本部門實(shí)際情況，認(rèn)真組織制訂年度依法行政計(jì)劃和方案，完善配套制度措施，明確不同階段的工作重點(diǎn)，找準(zhǔn)改革突破口，大力開展制度創(chuàng)新，爭取到2007年使本市依法行政工作有明顯改善。
（三）建立健全督促檢查制度和定期報(bào)告制度。各級政府及其政府部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對貫徹執(zhí)行《綱要》的監(jiān)督檢查。市、區(qū)（縣）人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人大及其常委會和上一級政府報(bào)告推進(jìn)依法行政的情況，市、區(qū)（縣）人民政府工作部門每年要向本級人民政府報(bào)告推進(jìn)依法行政的情況。
?。ㄋ模┰鰪?qiáng)公務(wù)人員依法行政的觀念，提高依法行政的能力和水平。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要把合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等依法行政基本要求作為履行職責(zé)必須遵循的準(zhǔn)則。建立領(lǐng)導(dǎo)干部會前學(xué)法制度，對各級領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行基本法律知識培訓(xùn)。深入開展公務(wù)人員法律培訓(xùn)考核制度，根據(jù)國家和地方新制定、修改法律、法規(guī)、規(guī)章的情況，對公務(wù)人員定期進(jìn)行基本法和專業(yè)法培訓(xùn)，促進(jìn)各級領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員進(jìn)一步確立依法行政觀念，提高依法行政能力和水平。
?。ㄎ澹┘訌?qiáng)法制機(jī)構(gòu)和監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。政府法制機(jī)構(gòu)和監(jiān)察部門在貫徹實(shí)施《綱要》中擔(dān)負(fù)著協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督的職責(zé)，法制機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮在依法行政方面的參謀助手和法律顧問作用，監(jiān)察部門要依照法定職責(zé)加強(qiáng)對依法行政的效能和廉政監(jiān)察。各級政府法制機(jī)構(gòu)和監(jiān)察部門要勇挑重?fù)?dān)，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)水平，以高度的責(zé)任感和使命感認(rèn)真做好綜合協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)、政策研究和情況交流工作，協(xié)助各級政府及其政府部門的領(lǐng)導(dǎo)做好貫徹《綱要》工作，全面推進(jìn)依法行政。