上海市地下空間突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案（2015版）
1總則
1.1編制目的
為建立健全本市地下空間的應(yīng)急機制，提高地下空間安全管理水平和抗風險能力，有效預(yù)防和及時處置本市地下空間突發(fā)事件，規(guī)范應(yīng)急處置程序，最大程度地減少人員傷亡和財產(chǎn)損失，編制本預(yù)案。
1.2編制依據(jù)
依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《上海市實施＜中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法＞辦法》、《上海市民防條例》、《中共上海市委、上海市人民政府、上海警備區(qū)關(guān)于進一步加強本市民防工作的若干意見》、《上海市地下空間安全使用管理辦法》、《上海市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等。
1.3適用范圍
本預(yù)案適用于本市地下空間內(nèi)發(fā)生各類突發(fā)事件的防范和處置。
本預(yù)案所稱的地下空間，是指本市行政區(qū)域內(nèi)位于設(shè)計相對標高±0.00米以下的空間場所，主要包括民防工程、普通地下室和軌道交通地下車站等。其中，軌道交通車站的突發(fā)事件防范和處置按照《上海市處置城市軌道交通運營事故應(yīng)急預(yù)案》（滬府辦〔2011〕27號）執(zhí)行。
1.4分級標準
地下空間突發(fā)事件不單獨設(shè)立分級標準，具體的分級標準參照防汛、火災(zāi)等相關(guān)市級專項預(yù)案和部門預(yù)案執(zhí)行。
1.5工作原則
以人為本、預(yù)防為主，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負責，落實責任、加強監(jiān)管，資源整合、協(xié)同應(yīng)對。
1.6預(yù)案體系
1.6.1本市的地下空間突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系，由《上海市地下空間突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》（以下簡稱《市地下空間預(yù)案》）、區(qū)縣地下空間突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案和基層具體處置預(yù)案（規(guī)程）等組成。
1.6.2《市地下空間預(yù)案》定位為市級基層應(yīng)急單元預(yù)案，是應(yīng)對和處置本市地下空間突發(fā)事件的程序規(guī)范和行動指南，是指導(dǎo)區(qū)縣政府、地下空間管理和使用單位編制相應(yīng)預(yù)案和處置規(guī)程的主要依據(jù)之一。
1.6.3區(qū)縣地下空間突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案由各區(qū)縣政府編制，適用于本轄區(qū)地下空間，重點明確各區(qū)縣有關(guān)部門的職責、信息報告流程、應(yīng)急響應(yīng)和處置措施等。該預(yù)案由各區(qū)縣政府報市民防辦備案。
1.6.4基層具體處置預(yù)案（規(guī)程）由各地下空間的管理和使用單位負責編制，重點明確即時處置流程、人員設(shè)備部署、組織聯(lián)絡(luò)要素、協(xié)同保障方案等?；鶎泳唧w處置預(yù)案（規(guī)程）應(yīng)當報所在區(qū)縣民防辦備案。
2總體評估
上海的地下空間較大規(guī)模開發(fā)利用始于20世紀60年代的人防工程建設(shè)。20世紀90年代以來，隨著中心城大規(guī)模的舊城改造和新區(qū)建設(shè)，特別是軌道交通建設(shè)的大力推進，本市的地下空間開發(fā)已形成一定規(guī)模。截至最新統(tǒng)計，全市已建成地下工程共31037個，總建筑面積約5699萬平方米。其中，已用工程建筑面積為5114萬平方米，占總量的89.8%。
由于地下空間的特殊性，各類突發(fā)事件都可能在地下空間發(fā)生，并對人民生命財產(chǎn)造成較大損失。特別是臺風暴雨等自然災(zāi)害以及火災(zāi)、危險化學品等事故的發(fā)生概率較高，影響和損失較大。如2005年“麥莎”臺風，共造成包括地下車庫、地下立交、小區(qū)地下設(shè)施、地鐵等78處地下設(shè)施積水，直接經(jīng)濟損失達1億多元。2007至2012年，本市地下空間火災(zāi)共發(fā)生38起，雖無人員傷亡，但造成較大的經(jīng)濟損失。
3組織體系
3.1領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)
《上海市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》明確，本市突發(fā)事件應(yīng)急管理工作由市委、市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；市政府是本市突發(fā)事件應(yīng)急管理的行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)；市應(yīng)急委決定和部署本市突發(fā)事件應(yīng)急管理，其日常事務(wù)由市應(yīng)急辦負責。
為加強地下空間的綜合管理，2006年，建立了上海市地下空間管理聯(lián)席會議（以下簡稱“市聯(lián)席會議”），負責推進地下空間綜合管理，統(tǒng)籌考慮地下空間的規(guī)劃、建設(shè)和使用安全管理等工作，其辦公室設(shè)在市民防辦。市聯(lián)席會議由市政府分管副秘書長任召集人，市民防辦、市發(fā)展改革委、市經(jīng)濟信息化委、市建設(shè)交通委、市公安局、市消防局、市水務(wù)局、市規(guī)劃國土資源局、市工商局、市住房保障房屋管理局、市交通港口局、市安全監(jiān)管局、市政府法制辦、市質(zhì)量技監(jiān)局、市綠化市容局、市衛(wèi)生局、申通集團等部門和單位的負責人參加。
市聯(lián)席會議的主要職責是：
（1）負責地下空間應(yīng)急管理工作的統(tǒng)一指導(dǎo)和綜合管理。
（2）審議地下空間安全管理的政策規(guī)定，協(xié)調(diào)推進本市地下空間安全管理執(zhí)法監(jiān)督工作。
?。?）組織協(xié)調(diào)本市地下空間突發(fā)事件應(yīng)急處置相關(guān)事項。
?。?）向市應(yīng)急委報告本市地下空間突發(fā)事件應(yīng)急處置工作情況，并提出意見和建議。
?。?）承擔市政府、市應(yīng)急委交辦的其他事項。
3.2應(yīng)急聯(lián)動機構(gòu)
市應(yīng)急聯(lián)動中心設(shè)在市公安局，作為本市突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動先期處置的職能機構(gòu)和指揮平臺，履行應(yīng)急聯(lián)動處置較大和一般突發(fā)事件、組織聯(lián)動單位對特大或重大突發(fā)事件進行先期處置等職能。
3.3主要單位及職責
3.3.1市聯(lián)席會議辦公室(市民防辦)。負責協(xié)調(diào)、推進本市地下空間應(yīng)急體系建設(shè)，承擔信息報告，監(jiān)督檢查等職責；負責編制和修訂市地下空間應(yīng)急預(yù)案，組織、指導(dǎo)、審核各有關(guān)部門和單位的地下空間應(yīng)急預(yù)案編制；組織和協(xié)調(diào)本市地下空間應(yīng)急演練、宣傳培訓等方面工作；加強智力儲備和專家?guī)旖ㄔO(shè)，為地下空間突發(fā)事件應(yīng)急處置提供支持；指導(dǎo)有關(guān)部門和單位實施人員疏散等。
3.3.2各市級應(yīng)急預(yù)案責任單位。在各自職責范圍內(nèi)，根據(jù)相關(guān)預(yù)案對地下空間突發(fā)事件實施應(yīng)急處置，特別是公安、消防、防汛、安全監(jiān)管、建設(shè)交通等部門要針對地下空間突發(fā)事件的特殊性，強化應(yīng)急處置相關(guān)工作。
3.3.3區(qū)縣政府。對轄區(qū)內(nèi)的地下空間突發(fā)事件實施屬地管理。各區(qū)縣政府可參照市地下空間管理聯(lián)席會議模式，建立本區(qū)域的地下空間應(yīng)急管理機制，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地下空間突發(fā)事件應(yīng)急管理工作。
3.3.4地下空間管理和使用單位。及時報告事件情況，對地下空間突發(fā)事件實施即時處置，組織人員開展自救互救；提供應(yīng)急處置需要的信息資料和人力物力資源，參與和保障應(yīng)急處置行動。
3.4市應(yīng)急處置指揮部及現(xiàn)場指揮部
一旦在地下空間內(nèi)發(fā)生特別重大、重大突發(fā)事件，根據(jù)防汛、生產(chǎn)安全、火災(zāi)事故等其他市級專項預(yù)案和部門預(yù)案，視情開設(shè)市應(yīng)急處置指揮部及現(xiàn)場指揮部。市聯(lián)席會議辦公室及其成員單位根據(jù)需要參與、配合和保障突發(fā)事件應(yīng)急處置工作。
3.5專家機構(gòu)
市聯(lián)席會議辦公室負責建立處置地下空間突發(fā)事件的專業(yè)人才庫，組織聘請有關(guān)專家組成專家組，為地下空間應(yīng)急管理提供決策建議。在地下空間突發(fā)事件發(fā)生后，參與地下空間突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作。
4應(yīng)急處置
4.1信息報告與通報
4.1.1一旦發(fā)生地下空間突發(fā)事件，有關(guān)部門、單位和人員應(yīng)當立即通過“110”電話向市應(yīng)急聯(lián)動中心報告，或通過其它方式向所在地區(qū)縣政府、市聯(lián)席會議辦公室及其他有關(guān)部門報告。
4.1.2地下空間發(fā)生重大等級以上突發(fā)事件的，所在地區(qū)縣政府、市聯(lián)席會議辦公室、市應(yīng)急聯(lián)動中心在按照預(yù)案組織應(yīng)急處置的同時，必須在1小時內(nèi)分別向市委、市政府值班室口頭報告，在2小時內(nèi)分別向市委、市政府值班室書面報告。發(fā)生特別重大突發(fā)事件或特殊情況的，必須立即報告。
4.2先期處置
4.2.1地下空間管理和使用單位負有即時處置的第一責任。突發(fā)事件發(fā)生后，要立即啟動本單位的應(yīng)急處置程序，在第一時間展開處置行動。
4.2.2市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）協(xié)同市應(yīng)急聯(lián)動中心調(diào)度協(xié)調(diào)各方資源和力量，采取必要措施，對地下空間突發(fā)事件實施先期處置，研判和確定事件等級，并上報現(xiàn)場動態(tài)信息。
4.2.3事發(fā)地區(qū)縣政府要根據(jù)職責權(quán)限，啟動相關(guān)預(yù)案，及時組織群眾開展自救互救，控制事態(tài)并向上級報告。
4.2.4當突發(fā)事件的態(tài)勢或次生災(zāi)害不能得到有效控制時，由市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）會同市應(yīng)急聯(lián)動中心、相關(guān)應(yīng)急管理工作機構(gòu)及時報市政府，提出根據(jù)預(yù)案啟動相應(yīng)等級應(yīng)急響應(yīng)的建議。
4.3應(yīng)急響應(yīng)
4.3.1分級響應(yīng)
4.3.1.1本市地下空間突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)分為四級：Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級和Ⅳ級，分別對應(yīng)特別重大、重大、較大和一般地下空間突發(fā)事件。
?。?）Ⅲ、Ⅳ級應(yīng)急響應(yīng)。發(fā)生較大和一般突發(fā)事件，啟動Ⅲ級或Ⅳ級應(yīng)急響應(yīng)，由市應(yīng)急聯(lián)動中心會同市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）、事發(fā)地區(qū)縣政府及相關(guān)單位聯(lián)動相關(guān)力量和資源實施應(yīng)急處置。
（2）Ⅰ、Ⅱ級應(yīng)急響應(yīng)。發(fā)生特別重大或重大突發(fā)事件，啟動Ⅰ、Ⅱ級應(yīng)急響應(yīng)，在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由開設(shè)的市應(yīng)急處置指揮部調(diào)度全市應(yīng)急力量和資源，統(tǒng)一實施處置，各有關(guān)部門、區(qū)縣和單位密切配合。未開設(shè)市應(yīng)急處置指揮部的，參照Ⅲ、Ⅳ級應(yīng)急響應(yīng)機制執(zhí)行。
4.3.1.2響應(yīng)等級的確定與調(diào)整
地下空間突發(fā)事件響應(yīng)等級，應(yīng)當根據(jù)實際情況確定，一般由低向高遞升，出現(xiàn)緊急情況和嚴重態(tài)勢時可直接提高響應(yīng)等級。地下空間突發(fā)事件發(fā)生在重要地段、重大節(jié)假日、重大活動和重要會議期間，其應(yīng)急響應(yīng)等級視情相應(yīng)提高。
4.3.2市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）的響應(yīng)措施
?。?）及時向市委、市政府報告事件基本情況、事態(tài)發(fā)展和救援進展情況。
?。?）開通與相關(guān)救援指揮機構(gòu)、現(xiàn)場指揮部的通信聯(lián)系，隨時掌握事態(tài)的發(fā)展情況。
?。?）必要時，派出民防專業(yè)救援力量趕赴現(xiàn)場，參與、指導(dǎo)應(yīng)急救援。
?。?）組織相關(guān)專家為現(xiàn)場應(yīng)急處置提供技術(shù)支持。
?。?）向相關(guān)部門通報應(yīng)急處置情況。
?。?）協(xié)調(diào)落實其他有關(guān)事項。
4.3.3其他部門響應(yīng)措施
發(fā)生重、特大地下空間突發(fā)事件時，市聯(lián)席會議成員單位或有關(guān)的部門和單位在市應(yīng)急處置指揮部統(tǒng)一指揮下，根據(jù)相關(guān)市級專項預(yù)案或部門應(yīng)急預(yù)案，組織力量和資源實施應(yīng)急處置，開展應(yīng)急響應(yīng)行動，并及時報告應(yīng)急處置情況。
4.4應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)
4.4.1為有效應(yīng)對地下空間突發(fā)事件，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，市應(yīng)急處置指揮部可采取以下應(yīng)急處置措施：
?。?）制定并組織實施搶險救災(zāi)方案，防止引發(fā)次生、衍生事件。
?。?）組織營救和救治受害人員，疏散、撤離并妥善安置受到威脅的人員，以及采取其他救助措施。
?。?）迅速控制危險源，標明危險區(qū)域，封鎖危險場所，劃定警戒區(qū)，實行交通管制以及其他控制措施。
?。?）組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門負責人、專家和應(yīng)急隊伍參與應(yīng)急處置。協(xié)調(diào)有關(guān)部門和單位調(diào)度各方應(yīng)急資源，提供應(yīng)急保障。
?。?）部署做好維護現(xiàn)場治安秩序和當?shù)厣鐣€(wěn)定工作。
（6）及時向市應(yīng)急委報告應(yīng)急處置工作進展情況。
?。?）研究處理其他重大事項。
4.4.2本市發(fā)生一般、較大地下空間突發(fā)事件，由市應(yīng)急聯(lián)動中心和市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）協(xié)調(diào)、指揮有關(guān)部門和單位按照相關(guān)預(yù)案和處置規(guī)程，開展應(yīng)急救援行動。
4.5信息發(fā)布
本市地下空間突發(fā)事件信息的發(fā)布，遵循“統(tǒng)一、準確和及時”的原則。
市應(yīng)急處置指揮部或市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）要及時向市政府新聞辦通報情況，由市政府新聞辦會同相關(guān)部門搞好信息發(fā)布，并做好現(xiàn)場媒體活動協(xié)調(diào)和管理。
4.6應(yīng)急結(jié)束
4.6.1現(xiàn)場處置任務(wù)完成后，現(xiàn)場指揮部向市應(yīng)急處置指揮部上報現(xiàn)場處置情況，經(jīng)市應(yīng)急處置指揮部同意后，宣布現(xiàn)場處置結(jié)束，組織應(yīng)急救援隊伍撤離現(xiàn)場。
4.6.2地下空間突發(fā)事件應(yīng)急處置結(jié)束或者相關(guān)危險因素消除后，由負責決定、發(fā)布或執(zhí)行的相應(yīng)機構(gòu)宣布解除應(yīng)急狀態(tài)，轉(zhuǎn)入常態(tài)管理。
5后期處置
5.1善后處置
5.1.1事發(fā)地下空間管理和使用單位負責響應(yīng)行動結(jié)束后的現(xiàn)場清理。如發(fā)現(xiàn)事故造成的電力、供水、燃氣、通信中斷及環(huán)境污染等，要立即通知供電、供水、供氣、通信和環(huán)保等部門組織搶修。
5.1.2相關(guān)主管部門、事發(fā)地區(qū)縣政府要迅速采取措施，妥善安置和慰問受害及受影響人員，組織實施救濟救助，保證社會穩(wěn)定，盡快恢復(fù)正常秩序。市民政局等有關(guān)部門予以協(xié)助。
5.2調(diào)查評估
市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）要會同相關(guān)應(yīng)急管理工作機構(gòu)、事發(fā)地區(qū)縣政府對突發(fā)事件的起因、性質(zhì)、影響、責任、災(zāi)害損失情況、重建能力等進行調(diào)查評估，制定切實可行的恢復(fù)重建計劃，并及時向市政府報告有關(guān)情況。
5.3保險與救助
5.3.1保險監(jiān)管機構(gòu)要督促相關(guān)保險公司及時做好有關(guān)保險理賠和給付工作。
5.3.2民政等部門要對在地下空間突發(fā)事件的應(yīng)急救援行動中傷亡的人員及時給予撫恤、補助。
6應(yīng)急保障
6.1隊伍保障
公安（消防）、民防、醫(yī)療衛(wèi)生、建設(shè)交通、防汛、環(huán)保及水、電、氣等搶險救援隊伍是本市地下空間突發(fā)事件應(yīng)急處置的專業(yè)隊伍。區(qū)縣政府、市有關(guān)部門和單位要加強應(yīng)急救援隊伍的業(yè)務(wù)培訓和應(yīng)急演練，提高裝備水平，增強應(yīng)急能力。
6.2通信保障
市通信管理局負責組織協(xié)調(diào)各基礎(chǔ)電信運營企業(yè)對地下空間突發(fā)事件應(yīng)急處置提供通信保障。
6.3物資保障
6.3.1本市建立應(yīng)急救援設(shè)施、設(shè)備、救治藥品和醫(yī)療器械等儲備制度，儲備必要的應(yīng)急物資，滿足各類突發(fā)事件的需要。
6.3.2市發(fā)展改革委、市經(jīng)濟信息化委、市商務(wù)委、各區(qū)縣政府及有關(guān)部門、單位要根據(jù)“分級管理”的原則和各自職責，負責組織協(xié)調(diào)相關(guān)應(yīng)急物資的儲備、調(diào)度和生產(chǎn)。
6.4經(jīng)費保障
6.4.1地下空間突發(fā)事件應(yīng)急管理所需日常工作經(jīng)費，按照“分級負擔”的原則，由市和區(qū)縣民防辦報請同級財政列入年度預(yù)算。
6.4.2地下空間突發(fā)事件應(yīng)急處置所需經(jīng)費由同級財政按有關(guān)預(yù)案和規(guī)定予以安排。
6.5科技保障
有關(guān)部門和科研單位要積極開展地下空間公共安全的科學研究；加大地下空間公共安全監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)警、預(yù)防和應(yīng)急處置技術(shù)研發(fā)的投入力度，不斷改進技術(shù)裝備，建立健全地下空間公共安全應(yīng)急技術(shù)平臺，提高地下空間公共安全科技水平；注重發(fā)揮企業(yè)在地下空間公共安全領(lǐng)域的研發(fā)作用。
7監(jiān)督管理
7.1宣傳教育
市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）要會同有關(guān)部門加強地下空間安全使用和事故預(yù)防、避險、避災(zāi)、自救、互救常識的宣傳。各區(qū)縣政府要結(jié)合實際，負責本地區(qū)地下空間安全使用的宣傳教育。地下空間使用單位要提高安全意識，與社區(qū)建立互動宣傳機制。新聞媒體要依法開展相關(guān)宣傳報道。
7.2培訓
7.2.1市聯(lián)席會議辦公室（民防辦）、各區(qū)縣政府要對地下空間突發(fā)事件應(yīng)急處置相關(guān)人員開展應(yīng)急管理和組織指揮的培訓，掌握相關(guān)知識和技能。
7.2.2各市級預(yù)案責任單位、地下空間管理和使用單位要加強對本單位應(yīng)急處置隊伍和人員處置地下空間突發(fā)事件的專業(yè)培訓。
7.3演練
市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）根據(jù)“平戰(zhàn)結(jié)合”的原則，建立演練機制，定期組織、協(xié)調(diào)地下空間應(yīng)急救援演練。演練要做到有規(guī)劃、有計劃、有評估、有總結(jié)，要制訂詳細計劃，明確演練范圍，對指揮調(diào)度、應(yīng)急響應(yīng)、處置能力等各個環(huán)節(jié)進行全面考查，檢驗預(yù)案的有效性和可操作性，并不斷加以完善。各有關(guān)部門要根據(jù)自身特點，組織有針對性的應(yīng)急演練，提高協(xié)同應(yīng)對地下空間突發(fā)事件能力。地下空間管理和使用單位要根據(jù)相關(guān)預(yù)案和自身特點，定期組織本單位開展應(yīng)急處置演練。
7.4監(jiān)督檢查
地下空間突發(fā)事件應(yīng)急處置工作實行行政領(lǐng)導(dǎo)負責制和責任追究制。市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）、各區(qū)縣政府對本預(yù)案的實施情況進行監(jiān)督檢查，督促各有關(guān)部門、單位采取措施，及時整改存在的問題。
7.5預(yù)案管理
7.5.1預(yù)案解釋
本預(yù)案由市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）負責解釋。
各應(yīng)急管理工作機構(gòu)可根據(jù)本預(yù)案，編制相關(guān)應(yīng)急處置規(guī)程，明確地下空間突發(fā)事件應(yīng)急處置相關(guān)內(nèi)容。
7.5.2預(yù)案管理與修訂
本預(yù)案由市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）根據(jù)實際情況及時修訂，報市應(yīng)急辦審核。
7.5.3預(yù)案實施
本預(yù)案由市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）組織實施。
本預(yù)案自印發(fā)之日起施行。