滬府辦〔2015〕114號
上海市人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于加強本市地下管線建設(shè)管理實施意見的通知
各區(qū)、縣人民政府，市政府有關(guān)委、辦、局：
《關(guān)于加強本市地下管線建設(shè)管理的實施意見》已經(jīng)市政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認(rèn)真按照執(zhí)行。
上海市人民政府辦公廳
2015年11月29日
關(guān)于加強本市地下管線建設(shè)管理的實施意見
城市地下管線是指城市范圍內(nèi)供水、排水、燃?xì)?、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)等管線及其附屬設(shè)施，是保障城市運行的基礎(chǔ)設(shè)施和“生命線”。近年來，隨著上海城市建設(shè)的推進，城市地下管線的規(guī)模有了長足發(fā)展，但城市地下管線的綜合管理水平還不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。為保障城市地下管線安全運行，提升城市運行效率和管理服務(wù)水平，現(xiàn)就加強本市城市地下管線建設(shè)管理提出如下實施意見：
一、指導(dǎo)思想
認(rèn)真貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕27號），充分認(rèn)識加強本市地下管線建設(shè)管理工作的重要意義，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市地下管線建設(shè)管理，防范安全風(fēng)險隱患，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全和城市運行秩序，進一步提升城市綜合管理和服務(wù)水平。
二、基本原則和主要目標(biāo)
（一）基本原則
1.完善體制，創(chuàng)新機制。建立健全本市城市地下管線綜合管理體制，理順本市城市地下管線市、區(qū)（縣）兩級管理部門及機構(gòu)的組織架構(gòu)。厘清政府綜合管理部門及行業(yè)管理部門職責(zé)，明確市、區(qū)（縣）管理分工，強化地下管線權(quán)屬單位主體責(zé)任，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成高效的工作機制。
2.科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌建設(shè)。加強城市地下空間規(guī)劃和地下管線規(guī)劃的編制和綜合平衡，明確地下空間分層利用要求，合理確定地下管線設(shè)施的空間位置、規(guī)模、走向等，確立規(guī)劃的引導(dǎo)作用。城市地下管線的建設(shè)與城市道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要統(tǒng)籌安排、均衡發(fā)展，以提高城市建設(shè)的綜合效益和地下管線管理的總體水平。
3.落實責(zé)任，消除隱患。加強對城市地下管線運行安全管理的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。地下管線權(quán)屬單位要依法履行職責(zé)，規(guī)范管理行為，切實做好管網(wǎng)的維修、養(yǎng)護、改造工作，確保地下管線的安全運行。
4.完善法規(guī)，夯實基礎(chǔ)。推進依法管理，按照法定程序，建立適應(yīng)城市地下管線建設(shè)和管理需要的法規(guī)體系；強化規(guī)范指導(dǎo)，科學(xué)編制地下管線建設(shè)和管理的標(biāo)準(zhǔn)體系；加強城市地下管線信息化建設(shè)，建立綜合信息應(yīng)用平臺并實現(xiàn)數(shù)據(jù)的動態(tài)更新，科學(xué)輔助決策。
（二）主要目標(biāo)
到2017年，基本健全并理順本市城市地下管線市、區(qū)（縣）兩級管理部門及機構(gòu)的組織架構(gòu)；完成地下管線綜合規(guī)劃編制，提高地下管線建設(shè)的整體性和系統(tǒng)性；完成全市建成區(qū)范圍內(nèi)地下管線普查，建立城市地下管線綜合管理信息平臺；重點完成隱患較大的老舊地下管網(wǎng)改造，基本建立本市城市地下管線應(yīng)急防災(zāi)體系。
到2020年，構(gòu)建較為完善的城市地下空間和地下管線規(guī)劃、建設(shè)、運行、維護監(jiān)管體系；建成完善的全市性城市地下管線綜合管理信息平臺，并在工作中發(fā)揮重要作用；基本完成全市老舊地下管網(wǎng)改造工作，建成較為完善的本市城市地下管線應(yīng)急防災(zāi)體系，城市地下管線綜合管理處于全國領(lǐng)先水平。
三、主要任務(wù)
（一）健全領(lǐng)導(dǎo)體制，完善管理機制
1.成立由分管副市長任組長的市城市地下管線建設(shè)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”），市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委、市規(guī)劃國土資源局、市發(fā)展改革委、市財政局、市經(jīng)濟信息化委、市交通委、市安全監(jiān)管局、市政府法制辦、市通信管理局、市水務(wù)局、各區(qū)（縣）政府、相關(guān)地下管線企業(yè)等單位參加，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市城市地下管線規(guī)劃建設(shè)管理工作，研究討論重大政策。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委，具體工作由市地下管線監(jiān)察事務(wù)中心承擔(dān)。
2.建立健全區(qū)（縣）城市地下管線綜合管理架構(gòu)。按照“兩級政府、兩級管理”原則，各區(qū)（縣）成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌城市地下管線管理工作，各區(qū)（縣）建設(shè)主管部門承擔(dān)本區(qū)（縣）城市地下管線綜合管理的職責(zé)，并落實相關(guān)管理機構(gòu)承擔(dān)具體工作任務(wù)。市地下管線監(jiān)察事務(wù)中心具體負(fù)責(zé)本市中心城區(qū)掘路計劃的統(tǒng)籌管理，指導(dǎo)督促各區(qū)（縣）做好地下管線（包括架空線）的監(jiān)察管理；中心城區(qū)各區(qū)負(fù)責(zé)本區(qū)范圍內(nèi)的掘路許可管理及地下管線（包括架空線）的監(jiān)察管理；浦東新區(qū)及郊區(qū)（縣）負(fù)責(zé)各區(qū)（縣）范圍內(nèi)的掘路計劃、掘路許可及地下管線（包括架空線）監(jiān)察管理。
3.進一步厘清地下管線綜合管理部門及行業(yè)管理部門職責(zé)。綜合管理方面，由市規(guī)劃國土資源局承擔(dān)地下管線的綜合規(guī)劃管理職能；市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的職能，并參與地下管線綜合規(guī)劃平衡協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)地下管線項目建設(shè)的監(jiān)督管理。專業(yè)管理方面，根據(jù)國家法律、法規(guī)的規(guī)定和政府部門的職責(zé)分工，各相關(guān)地下管線運行的行政管理部門負(fù)責(zé)本行業(yè)管線的規(guī)劃、建設(shè)及日常運行的行政管理。
（二）加強規(guī)劃統(tǒng)籌，嚴(yán)格規(guī)劃管理
1.建立系統(tǒng)的城市地下空間和地下管線規(guī)劃體系。開展城市地下空間資源調(diào)查與評估，制定城市地下空間開發(fā)利用專項規(guī)劃，明確地下空間開發(fā)戰(zhàn)略、總體布局、重點建設(shè)范圍、豎向分層劃分、不同層次的宜建項目、同一層次不同建設(shè)項目的優(yōu)先順序、開發(fā)步驟、發(fā)展目標(biāo)和保障措施。結(jié)合本市城市地下空間開發(fā)利用專項規(guī)劃，編制城市地下管線綜合規(guī)劃。編制新一輪架空線入地規(guī)劃，推進架空線入地工作。
2.嚴(yán)格實施城市地下空間、地下管線規(guī)劃和土地管理。依據(jù)城市地下空間規(guī)劃、地下管線綜合規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，對城市地下空間和地下管線實施統(tǒng)一的規(guī)劃管理。地下空間的建設(shè)和管理嚴(yán)格遵守《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》的有關(guān)要求。地下管線工程開工建設(shè)前要依法取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證。建立完善管線跟蹤測量的強測、補測制度。對地下管線工程竣工驗收時所提交的地下管線竣工測量及檔案資料的真實性和準(zhǔn)確性實行建設(shè)單位終身負(fù)責(zé)制，對存在質(zhì)量缺陷的，由管理部門責(zé)令整改，并予以處罰，對造成嚴(yán)重安全事故的，依法追究建設(shè)單位、地下管線權(quán)屬單位及相關(guān)單位責(zé)任。在地下管線的規(guī)劃驗收、檔案移交等工作中，嚴(yán)格執(zhí)行地下管線工程的規(guī)劃核實制度，未經(jīng)核實或者經(jīng)核實不符合規(guī)劃要求的，不得組織竣工驗收。加大地下管線工程規(guī)劃的執(zhí)法檢查力度，對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為進行嚴(yán)肅處理。
（三）開展普查工作，完善信息系統(tǒng)
1.繼續(xù)推進地下管線普查工作。按照工作計劃，2015年底前完成本市外環(huán)以內(nèi)道路地下管線（浦東新區(qū)為內(nèi)環(huán)以內(nèi)）普查工作，力爭再用兩年左右的時間，完成本市外環(huán)以外建成區(qū)范圍地下管線普查，實現(xiàn)地下管線綜合管理信息全覆蓋。
2.形成全市統(tǒng)一的地下管線綜合管理信息平臺。在地下管線普查基礎(chǔ)上，形成全市統(tǒng)一的地下管線綜合管理信息平臺。按照各部門職責(zé)，開發(fā)和完善各專業(yè)管理信息系統(tǒng)，覆蓋地下管線規(guī)劃許可、掘路管理、開工復(fù)驗、現(xiàn)場監(jiān)管、跟蹤測量、竣工驗收、檔案移交等管理環(huán)節(jié)，優(yōu)化流程，加強管線建設(shè)工程全過程監(jiān)管，逐步形成管理合力。
3.建立數(shù)據(jù)動態(tài)更新及共享機制。完善地下管線及管理相關(guān)的各類數(shù)據(jù)資源，并以此為基礎(chǔ)，建立數(shù)據(jù)動態(tài)維護工作機制，落實地下管線權(quán)屬單位終身負(fù)責(zé)制，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息唯一性、準(zhǔn)確性，實現(xiàn)市、區(qū)（縣）政府部門及地下管線權(quán)屬單位數(shù)據(jù)資源共建共享。
（四）統(tǒng)籌工程建設(shè)，規(guī)范建設(shè)行為
1.統(tǒng)籌地下管線工程建設(shè)。掘路管理實行總量控制原則，在本市中心城區(qū)范圍內(nèi)，嚴(yán)格執(zhí)行掘路計劃與掘路許可制度；在郊區(qū)（縣）范圍內(nèi)，逐步建立掘路計劃制度，并實現(xiàn)與掘路許可的聯(lián)動。嚴(yán)格控制新建、改建、擴建交付使用五年內(nèi)或者大修竣工后三年內(nèi)的城市道路掘路。根據(jù)城市道路年度建設(shè)計劃和地下管線綜合規(guī)劃，制定各專業(yè)管線年度建設(shè)計劃，并與城市道路年度建設(shè)計劃同步實施。統(tǒng)籌安排各專業(yè)管線工程建設(shè)，力爭一次敷設(shè)到位，并適當(dāng)預(yù)留管線位置。
2.嚴(yán)格規(guī)范地下管線建設(shè)行為。將地下管線工程納入基本建設(shè)管理程序，實施掘路計劃與地下管線工程施工許可證的聯(lián)動機制。嚴(yán)格落實施工圖設(shè)計審查、施工許可、工程質(zhì)量安全監(jiān)督與監(jiān)理、竣工測量以及檔案移交等制度。地下管線工程按照先深后淺的施工原則，合理安排城市地下管線施工順序和工期，施工前做好管線交底工作，施工現(xiàn)場進行測量放線及預(yù)探測，施工過程中注意相鄰管線的保護及文明施工相關(guān)工作。
（五）加強改造維護，消除安全隱患
1.加大老舊地下管線（架空線）改造力度。改造使用年限超過50年、材質(zhì)落后和漏損嚴(yán)重的供排水管網(wǎng)。推進雨污分流管網(wǎng)改造和建設(shè)，暫不具備改造條件的，要建設(shè)截流干管，適當(dāng)加大截留倍數(shù)。結(jié)合纜線型綜合管廊建設(shè)，推進電網(wǎng)、通信架空線入地改造工作。開展架空線專項整治，減少架空線“黑色污染”，著力提升市容市貌水平。
2.加強地下管線維修養(yǎng)護。地下管線行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)督促地下管線權(quán)屬單位建立地下管線巡護和巡檢制度，嚴(yán)格執(zhí)行安全技術(shù)規(guī)程，配備專門人員對管線進行日常巡護，定期進行檢測維修，強化監(jiān)控預(yù)警，發(fā)現(xiàn)危害管線安全的行為或隱患應(yīng)及時處理。對地下管線安全風(fēng)險較大的區(qū)段和場所，要進行重點監(jiān)控；對已建成的危險化學(xué)品輸送管線，按照相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范嚴(yán)格管理。
3.完善地下管線安全隱患評價體系。各管線行業(yè)主管部門制定完善本行業(yè)地下管線事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)及安全隱患評價體系。理順、規(guī)范地下管線安全隱患管理制度、建立健全地下管線安全監(jiān)督管理體系、完善地下管線隱患排查治理制度，深入推進地下管線安全隱患專項治理工作。
4.開展安全隱患排查，消除安全隱患。2015年底前完成全市范圍內(nèi)供水、排水、燃?xì)?、電力、通信、廣播電視、工業(yè)（不包括油氣管線）等地下管線及其附屬設(shè)施的安全隱患排查，主要查清結(jié)構(gòu)性隱患和危險源。根據(jù)隱患排查的結(jié)果，梳理整改清單，明確牽頭單位和責(zé)任單位，制定整改計劃，利用兩年左右的時間，對存在事故隱患的地下管線進行維修、更換和升級改造，逐步消除安全隱患。加大力度清理拆除占壓地下管線的違法建（構(gòu)）筑物。清查、登記廢棄和無主管線，明確責(zé)任單位，對存在安全隱患的要及時處置，消除危險，其余廢棄管線要在道路新（改、擴）建時予以拆除。加強道路檢查井蓋的管理，進一步完善以主動巡查為主的發(fā)現(xiàn)機制和井蓋托底管理機制。
5.完善地下管線突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。建立和完善適應(yīng)城市現(xiàn)代化的管線突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，明確各有關(guān)單位職責(zé)，形成相關(guān)政府部門和各相關(guān)企業(yè)之間多層次的管理合力。
（六）完善規(guī)章制度，鼓勵科技創(chuàng)新
1.完善地下管線規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。研究制定地下管線綜合管理相關(guān)規(guī)章，進一步規(guī)范地下管線規(guī)劃、建設(shè)和運營管理。制定和完善地下管線普查相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，指導(dǎo)本市地下管線普查工作。
2.提高科技創(chuàng)新能力。加大城市地下管線科技研發(fā)和創(chuàng)新力度，鼓勵在地下管線規(guī)劃建設(shè)、運行維護及應(yīng)急防災(zāi)等工作中，應(yīng)用新工藝、新材料和新技術(shù)。
（七）落實管理責(zé)任，擴大社會參與
1.落實管理責(zé)任。區(qū)（縣）政府要加強對城市地下管線建設(shè)管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，切實履行職責(zé)，統(tǒng)籌城市地上地下設(shè)施建設(shè)，做好地下空間和地下管線各項具體工作。對地下管線建設(shè)管理工作不力、造成重大事故的，要依法追究責(zé)任。地下管線綜合管理部門、行業(yè)管理部門及管線權(quán)屬單位要按照各自職責(zé)，協(xié)同做好地下管線規(guī)劃建設(shè)管理工作。地下管線權(quán)屬單位作為管線管理工作的第一責(zé)任人，要依法依規(guī)做好管線建設(shè)運行管理各項工作，確保管線安全運行。
2.積極引導(dǎo)社會參與。充分運用多種媒體和宣傳形式，加強城市地下管線安全和應(yīng)急防災(zāi)知識的普及教育，增強公眾保護城市地下管線的意識。