滬府發(fā)〔2017〕86號
上海市人民政府印發(fā)《關(guān)于堅持留改拆并舉深化城市有機(jī)更新進(jìn)一步改善市民群眾居住條件的若干意見》的通知
各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局：
現(xiàn)將《關(guān)于堅持留改拆并舉深化城市有機(jī)更新進(jìn)一步改善市民群眾居住條件的若干意見》印發(fā)給你們，請認(rèn)真按照執(zhí)行。
上海市人民政府
2017年11月9日
關(guān)于堅持留改拆并舉深化城市有機(jī)更新進(jìn)一步改善市民群眾居住條件的若干意見
舊區(qū)改造是伴隨城市發(fā)展的永恒主題。為深化城市有機(jī)更新，堅持“留改拆”并舉、以保留保護(hù)為主，做好發(fā)展新階段的舊區(qū)改造工作，傳承城市的歷史、文化、內(nèi)涵，多渠道多途徑地改善市民居住條件，根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》以及《中共上海市委、上海市人民政府關(guān)于深入貫徹落實中央城市工作會議精神進(jìn)一步加強(qiáng)本市城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的實施意見》《上海市人民政府印發(fā)〈關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見〉的通知》，現(xiàn)就堅持“留改拆”并舉，深化城市有機(jī)更新，進(jìn)一步改善市民群眾居住條件，提出若干意見如下。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想
貫徹落實黨的十九大精神，按照“留改拆并舉、以保留保護(hù)為主，保障基本、體現(xiàn)公平、持續(xù)發(fā)展”的要求，適應(yīng)卓越的全球城市建設(shè)需要，轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新機(jī)制，完善政策，運用城市有機(jī)更新的理念，突出歷史風(fēng)貌保護(hù)和文化傳承，更加注重城市功能完善和品質(zhì)提升，穩(wěn)妥有序，分層分類推進(jìn)實施“留改拆”工作，多途徑、多渠道改善市民群眾居住條件。
（二）基本原則
堅持規(guī)劃引領(lǐng)，保留保護(hù)與改善民生相結(jié)合；堅持政府主導(dǎo)，明確屬地責(zé)任；堅持居民自愿，倡導(dǎo)共建共治共享；堅持因地制宜，分類施策和突出重點相結(jié)合。
（三）工作范圍
將房屋使用功能不完善、配套設(shè)施不健全、安全存在隱患、群眾要求迫切的各類舊住房，納入“留改拆”工作范圍。主要包括：二級舊里為主的舊式里弄及以下房屋，優(yōu)秀歷史建筑、文物建筑、歷史文化風(fēng)貌區(qū)內(nèi)以及規(guī)劃列入保留保護(hù)范圍的各類里弄房屋，各類不成套舊住房等。
（四）工作目標(biāo)
推進(jìn)優(yōu)秀歷史建筑、文物建筑、歷史文化風(fēng)貌區(qū)內(nèi)以及規(guī)劃明確需保留保護(hù)的各類里弄房屋修繕改造?！笆濉逼陂g實施修繕改造250萬平方米，其中優(yōu)秀歷史建筑修繕50萬平方米。
推進(jìn)各類舊住房修繕改造，重點實施納入保障性安居工程的成套改造、屋面及相關(guān)設(shè)施改造、廚衛(wèi)改造等三類舊住房綜合改造工程。“十三五”期間，實施各類舊住房修繕改造5000萬平方米，其中三類舊住房綜合改造1500萬平方米。
推進(jìn)中心城區(qū)舊區(qū)改造工作，積極開展郊區(qū)城鎮(zhèn)舊區(qū)改造?！笆濉逼陂g，完成中心城區(qū)二級舊里為主的房屋改造240萬平方米。
二、主要內(nèi)容
（一）加強(qiáng)各類保留保護(hù)建筑管理和修繕
加強(qiáng)保留保護(hù)建筑管理。進(jìn)一步完善保護(hù)機(jī)制，健全管理機(jī)構(gòu)，落實巡查執(zhí)法，嚴(yán)格優(yōu)秀歷史建筑、文物建筑等的日常管理，實施最嚴(yán)格的保護(hù)制度和措施，從城市空間肌理、歷史文脈、文化傳承角度，逐步擴(kuò)大保護(hù)范圍，拓展保護(hù)對象。加強(qiáng)歷史建筑傳統(tǒng)修繕技術(shù)研究，培育專業(yè)修繕隊伍，建立保護(hù)修繕標(biāo)準(zhǔn)體系，兼顧保護(hù)和利用、功能開發(fā)和歷史傳承、技術(shù)創(chuàng)新和傳統(tǒng)工藝的有機(jī)結(jié)合，形成歷史建筑保護(hù)的長效管理機(jī)制，保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)，留住城市歷史記憶。
繼續(xù)推進(jìn)各類里弄房屋修繕改造。對于規(guī)劃明確保留保護(hù)的各類里弄房屋，按照“確保結(jié)構(gòu)安全、完善基本功能、傳承歷史風(fēng)貌、提升居住環(huán)境”的要求，提高修繕標(biāo)準(zhǔn)，加大修繕力度。具體實施管理要求和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，按照市房屋管理部門《關(guān)于加快推進(jìn)本市各類里弄房屋修繕改造工作的通知》《上海市各類里弄房屋修繕改造技術(shù)導(dǎo)則》等執(zhí)行。
積極探索保留保護(hù)建筑改造試點。開展保留保護(hù)建筑內(nèi)部整體改造、抽戶（幢）改造等試點，通過改造，恢復(fù)原來的使用功能或達(dá)到成套獨用或每戶單獨使用廚衛(wèi)設(shè)施，減輕房屋使用強(qiáng)度，增加小區(qū)公共設(shè)施，擴(kuò)大公共空間，改善居住條件，更好保護(hù)歷史風(fēng)貌?？筛鶕?jù)改造方案確定抽戶對象，結(jié)合項目特點，制定貨幣化置換或房屋置換方案。市里可統(tǒng)籌征收安置住房作為置換房源。對符合條件的被抽戶對象，納入共有產(chǎn)權(quán)保障住房供應(yīng)范圍，及時予以解決。改造后的公有住房，應(yīng)按照實際確定房屋類型、換發(fā)租賃憑證，并調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)租金。其中，符合公有住房出售條件的，可納入出售范圍。
（二）綜合推進(jìn)各類舊住房修繕改造
加大三類舊住房綜合改造力度。舊住房綜合改造項目要按照市房屋管理部門《關(guān)于“十三五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)本市舊住房修繕改造切實改善市民群眾居住條件的通知》和《上海市成套改造、廚衛(wèi)等綜合改造、屋面及相關(guān)設(shè)施改造等三類舊住房綜合改造項目技術(shù)導(dǎo)則》明確的要求和內(nèi)容實施，堅持內(nèi)外兼修。
拓展舊住房修繕改造內(nèi)涵。鼓勵各區(qū)結(jié)合住宅小區(qū)綜合治理，不斷豐富改造內(nèi)容。在舊住房修繕改造中，將管線入地、二次供水改造、消防設(shè)施改造、截污納管、積水點排除、電力表前計量設(shè)施改造、環(huán)境整治、道路整修、違法建筑整治等工作有機(jī)統(tǒng)籌，按照“便民、利民、少擾民”的原則，根據(jù)條件綜合實施。
有序開展舊住房拆除重建改造。對不屬于保留保護(hù)對象、未納入舊區(qū)改造范圍，建筑結(jié)構(gòu)差、年久失修、基本設(shè)施匱乏、以不成套公有住房為主的舊住房，以及被房屋安全專業(yè)檢測單位鑒定為危房或局部危險房屋、無修繕保留價值的房屋，可開展拆除重建改造。拆除重建改造應(yīng)發(fā)揮居民自治作用，并按照市房屋管理、規(guī)劃國土資源部門明確的認(rèn)定條件、改造程序、規(guī)劃建設(shè)等要求實施。鼓勵戶型設(shè)計創(chuàng)新，在不減少原住戶居住面積、完善建筑使用功能的同時，規(guī)劃設(shè)計應(yīng)按照規(guī)劃導(dǎo)向，明確地區(qū)功能優(yōu)化、公共設(shè)施和道路交通完善、居住品質(zhì)提升、小區(qū)環(huán)境改善、基礎(chǔ)設(shè)施完善的目標(biāo)和要求，提升規(guī)劃建設(shè)水平和改造品質(zhì)。通過市、區(qū)財政補(bǔ)貼資金、公有住房出售后的凈歸集資金、政府回購增量房屋收益、居民出資部分改造費用等方式，多渠道籌措舊住房拆除重建改造資金。
（三）穩(wěn)妥推進(jìn)舊區(qū)改造
穩(wěn)步實施納入保留保護(hù)范圍的舊改地塊改造。各區(qū)應(yīng)樹立成片保護(hù)的理念，按照規(guī)劃控制要求，根據(jù)舊改地塊實際情況編制改造方案，經(jīng)歷史風(fēng)貌規(guī)劃評估和認(rèn)定后實施改造。對于需要保留原有建筑風(fēng)貌和居住使用功能的，可按照“留房留人”等方式，實施修繕改造，保護(hù)歷史風(fēng)貌特色，改善市民居住條件和生活環(huán)境；對需要風(fēng)貌保護(hù)且對居民重新安置的舊改地塊，可通過“征而不拆”等方式，對房屋實施征收，原有建筑保留，征收完成后，按照規(guī)劃要求實施保留保護(hù)改造和利用。
積極推進(jìn)未納入保留保護(hù)范圍的舊改地塊改造。對規(guī)劃明確無保留保護(hù)要求的舊改地塊，繼續(xù)通過房屋征收等方式，按照兩輪征詢等相關(guān)工作要求，積極推進(jìn)舊改地塊整體改造。
妥善處置歷史遺留“毛地出讓”舊改地塊。對于“毛地出讓”舊改項目，按照“尊重歷史、分類指導(dǎo)、一地一策”的原則，根據(jù)保留保護(hù)要求，鼓勵建設(shè)單位繼續(xù)推進(jìn)改造，加快解決歷史遺留問題。對建設(shè)單位沒有能力繼續(xù)改造的，可按照本市舊區(qū)改造中“毛地出讓”地塊處置有關(guān)政策處理。
三、保障措施
（一）加快落實規(guī)劃土地支持政策
對涉及風(fēng)貌保留保護(hù)的改造項目，建立風(fēng)貌保護(hù)開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制；允許風(fēng)貌保護(hù)相關(guān)用地因功能優(yōu)化再次利用，進(jìn)行用地性質(zhì)和功能調(diào)整；對新增風(fēng)貌保護(hù)對象的改造項目，可給予建筑面積獎勵。經(jīng)認(rèn)定的風(fēng)貌保護(hù)項目，可按照保護(hù)更新模式，采取帶方案招拍掛、定向掛牌、存量補(bǔ)地價等差別化土地供應(yīng)方式，帶保護(hù)保留建筑出讓。
對不涉及風(fēng)貌保留保護(hù)的改造項目，其各項規(guī)劃控制指標(biāo)的確定應(yīng)符合區(qū)域發(fā)展導(dǎo)向和更新目標(biāo)。由市規(guī)劃國土資源部門細(xì)化完善相關(guān)用地性質(zhì)、建筑容量、建筑高度、地塊邊界等方面的規(guī)定。
（二）加大財稅政策支持力度
市、區(qū)兩級政府統(tǒng)籌土地出讓收入、公有住房出售凈歸集資金及其增值收益、直管公房征收補(bǔ)償款以及財政預(yù)算安排資金，分別設(shè)立市、區(qū)風(fēng)貌保護(hù)及城市有機(jī)更新專項資金。市級專項資金主要用于支持經(jīng)認(rèn)定的重點區(qū)域風(fēng)貌保護(hù)相關(guān)支出及重點舊改地塊改造、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善以及舊住房和保護(hù)建筑修繕改造補(bǔ)助等。具體政策由市財政部門會同市房屋管理、規(guī)劃國土資源管理部門制定。
繼續(xù)完善市、區(qū)合作實施舊區(qū)改造模式，對重點舊區(qū)改造地塊繼續(xù)采取市、區(qū)合作進(jìn)行土地儲備的方式，或通過市級財政資金給予補(bǔ)貼支持。經(jīng)認(rèn)定的舊區(qū)改造地塊，涉及經(jīng)營性土地出讓的，其土地出讓收入按照市、區(qū)兩級投入資金的比例分成，在扣除國家規(guī)定計提專項基（資）金和軌道交通建設(shè)基金后，專項用于舊區(qū)改造。積極推進(jìn)政府購買舊區(qū)改造服務(wù)工作。
對舊區(qū)改造及征收安置住房項目涉及的各類稅收，按照財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于棚戶區(qū)改造有關(guān)稅收政策的通知》規(guī)定執(zhí)行。市場化新建商品住房用于居民安置時，經(jīng)認(rèn)定，可參照執(zhí)行征收安置住房的稅收減免政策。
（三）完善房屋征收補(bǔ)償機(jī)制
發(fā)揮征收安置住房的?；竟δ?。全面核查房屋征收范圍內(nèi)被征收房屋、居民家庭人員和他處住房等情況，做到“房屋狀況清、人員情況清”。征收安置住房作為保障性住房，應(yīng)優(yōu)先供應(yīng)居住困難群體，充分體現(xiàn)保障基本功能。市屬征收安置住房，按照房屋征收范圍內(nèi)的房地產(chǎn)權(quán)證和租用公房憑證的總數(shù)，原則上以不高于1∶1的比例配置。
科學(xué)完善征收安置住房定價機(jī)制，供應(yīng)價格與市場價逐步接軌。各區(qū)在使用市屬征收安置住房時，以房屋征收地塊為單位，做到專房專用；房屋征收地塊簽約期滿生效后，剩余的市屬征收安置住房，應(yīng)報市房屋管理部門備案。
合理設(shè)置獎勵補(bǔ)貼科目和標(biāo)準(zhǔn)?？茖W(xué)、規(guī)范、公正實施被征收房屋評估，嚴(yán)格執(zhí)行《上海市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償實施細(xì)則》有關(guān)獎勵補(bǔ)貼設(shè)置規(guī)定，控制獎勵補(bǔ)貼金額在征收補(bǔ)償款總額中的比例，體現(xiàn)房屋征收的原則是對被征收房屋價值予以市場化補(bǔ)償。對按期簽約、搬遷的被征收人、公有房屋承租人，除簽約、搬遷兩類獎勵外，不再增設(shè)其他獎勵科目。各區(qū)根據(jù)基地特殊情況需要設(shè)立其他補(bǔ)貼科目的，應(yīng)符合公平公正的原則，并由市房屋管理部門統(tǒng)籌平衡。
堅持實物安置與貨幣化安置并舉。房屋征收地塊實物安置與貨幣化安置應(yīng)保持合理的比例。確保他處無房、居住困難的被征收對象可選擇實物安置。各區(qū)房屋征收部門制定的房屋征收補(bǔ)償方案，應(yīng)在征求被征收人、公有房屋承租人意見前，報市房屋管理部門。市房屋管理部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，促進(jìn)各區(qū)房屋征收補(bǔ)償水平協(xié)調(diào)平衡。
（四）積極推進(jìn)征收安置住房及配套設(shè)施建設(shè)
進(jìn)一步加強(qiáng)大型居住社區(qū)保障性住房建設(shè)和管理，完善對人口導(dǎo)入?yún)^(qū)在土地、資金、人口、公共服務(wù)資源等方面的綜合支持政策。堅持大型居住社區(qū)的用地屬性，征收安置住房建設(shè)用地要優(yōu)先供應(yīng)，積極推進(jìn)征收安置住房基地的土地儲備、征收騰地和開工建設(shè)，確保舊區(qū)改造用房需求。繼續(xù)發(fā)揮市屬征收安置住房對中心城區(qū)舊區(qū)改造的支持作用。各區(qū)要進(jìn)一步挖掘潛力，建設(shè)和籌措?yún)^(qū)屬征收安置住房、就近安置房等，滿足居民多元安置需求。堅持集中有序發(fā)展，整合資源和力量，發(fā)揮市場機(jī)制作用和國有企業(yè)骨干優(yōu)勢，加快推進(jìn)大型居住社區(qū)內(nèi)外配套建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施的移交接管、開辦運營。堅持提升管理能級，加強(qiáng)社區(qū)管理和公共服務(wù)，深化鎮(zhèn)管社區(qū)機(jī)制，推動執(zhí)法、管理隊伍力量向大型居住社區(qū)傾斜。
（五）研究完善“留改拆”相關(guān)政策
結(jié)合住房制度改革深化、住房保障制度完善等，進(jìn)一步研究完善舊住房修繕改造技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及房屋協(xié)議置換、公有住房租金調(diào)整等辦法，并將“留改拆”相關(guān)政策與住房保障政策有機(jī)銜接，進(jìn)一步落實歷史風(fēng)貌保護(hù)要求和順利推進(jìn)“留改拆”工作。
四、組織領(lǐng)導(dǎo)
（一）提高思想認(rèn)識。堅持“留改拆”并舉、深化城市有機(jī)更新工作，是傳承城市歷史文脈，強(qiáng)化歷史風(fēng)貌保護(hù)，進(jìn)一步改善市民群眾居住條件、居住環(huán)境和居住質(zhì)量是重要的民生問題，更是各級政府公共服務(wù)的基本職責(zé)。各級政府和有關(guān)部門要充分認(rèn)識此項工作的重要意義，以高度的政治責(zé)任感和歷史使命感，積極推進(jìn)此項工作。要進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、完善體制機(jī)制，統(tǒng)籌資源、形成合力，細(xì)化任務(wù)、落實責(zé)任。
（二）加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。市舊區(qū)改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室要加強(qiáng)“留改拆”政策規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定完善，組織推進(jìn)試點項目，對各區(qū)的工作開展加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)和監(jiān)督考核。增補(bǔ)市文物局為市舊區(qū)改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位。各區(qū)政府作為責(zé)任主體，負(fù)責(zé)本區(qū)域留改拆工作的具體組織實施，要發(fā)揮街鎮(zhèn)、居委會等基層單位的宣傳教育、組織動員和群眾工作等優(yōu)勢，尊重市民群眾的選擇權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，爭取市民群眾和社會各方對此項工作的理解和支持。
（三）強(qiáng)化監(jiān)督考核。完善目標(biāo)考核機(jī)制，將堅持“留改拆”并舉、深化城市有機(jī)更新相關(guān)工作任務(wù)列入?yún)^(qū)政府責(zé)任管理和政績考核范圍。各區(qū)政府要結(jié)合全市目標(biāo)任務(wù)及本區(qū)實際，制定“留改拆”并舉、深化城市有機(jī)更新的規(guī)劃、計劃。各類舊式里弄房屋的修繕改造項目，經(jīng)認(rèn)定后可納入舊區(qū)改造目標(biāo)任務(wù)完成考核范疇。市、區(qū)監(jiān)察和相關(guān)部門等要建立有效的督查制度，加強(qiáng)對全市“留改拆”工作的檢查和監(jiān)督。