滬府發(fā)〔2018〕41號
上海市人民政府印發(fā)《關(guān)于本市促進資源高效率配置推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》的通知
各區(qū)人民政府，市政府各有關(guān)委、辦、局，各有關(guān)單位：
現(xiàn)將《關(guān)于本市促進資源高效率配置推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》印發(fā)給你們，請認真按照執(zhí)行。
上海市人民政府
2018年11月12日
關(guān)于本市促進資源高效率配置推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見
提高資源配置效率效能是產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的應有之義。當前，上海城市發(fā)展處于經(jīng)濟動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵階段，資源環(huán)境約束趨緊，需要建立以創(chuàng)新發(fā)展提質(zhì)增效為核心的資源高效率配置制度，盤活存量資源，加快騰籠換鳥，著力提高經(jīng)濟密度和投入產(chǎn)出效率。為此，現(xiàn)就本市促進資源高效率配置，推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提出如下若干意見：
一、明確總體要求
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按照習近平總書記關(guān)于“提高資源配置效率效能、推動資源向優(yōu)質(zhì)企業(yè)和產(chǎn)品集中”和“積極穩(wěn)妥騰退化解舊產(chǎn)能，為新動能發(fā)展創(chuàng)造條件、留出空間，實現(xiàn)騰籠換鳥、鳳凰涅槃”的指示，以高質(zhì)量發(fā)展為引領(lǐng)，加快推動質(zhì)量變革、效率變革和動力變革，著力提升城市能級和核心競爭力。主動服務國家戰(zhàn)略，圍繞上海建設國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運、科技創(chuàng)新中心和打響“四大品牌”的要求，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為引領(lǐng)，以資源利用效率為標準，以“騰籠換鳥”政策創(chuàng)新為支撐，推動存量產(chǎn)業(yè)用地有效盤活和高效利用，努力把上海建設成為世界一流水平、引領(lǐng)未來發(fā)展、具有國際競爭力和影響力的全球卓越制造基地，努力走出符合超大城市規(guī)律的產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新路。
（二）基本原則
1.堅持規(guī)劃統(tǒng)籌。加強產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與空間規(guī)劃的有機銜接，圍繞功能定位優(yōu)化空間布局，協(xié)同推進產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效與城市空間優(yōu)化，打造一批集中度和顯示度高的特色產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。
2.堅持績效導向。實施資源利用效率評價，以評促轉(zhuǎn)，以評促優(yōu)。堅持用市場化法治化手段，促進生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化組合，加大淘汰落后產(chǎn)能的力度，引進優(yōu)質(zhì)企業(yè)，加快“騰籠換鳥”，實現(xiàn)“鳳凰涅槃”，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
3.堅持標準引領(lǐng)。建立產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展評價體系，提升產(chǎn)業(yè)質(zhì)量優(yōu)勢。明確項目優(yōu)選標準，對新引入項目，實施分區(qū)分類引導，嚴把土地供應和產(chǎn)業(yè)準入關(guān)。建立園區(qū)開發(fā)運營主體考評激勵制度，優(yōu)化開發(fā)運營機制，提高園區(qū)品質(zhì)。
4.堅持有序推進。堅持點面結(jié)合，滾動調(diào)整。聚焦一批重點園區(qū)整體轉(zhuǎn)型升級，為高精尖產(chǎn)業(yè)落地提供高質(zhì)量資源供給。鼓勵局部和零星轉(zhuǎn)型升級，因地制宜，提升產(chǎn)業(yè)能級。
二、加強產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局統(tǒng)籌
（一）加強產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略引領(lǐng)。承接國家戰(zhàn)略要求，聚焦科技創(chuàng)新中心建設，推動產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。超前布局未來前沿產(chǎn)業(yè)，在生命健康、人工智能、量子通信、空天海洋等領(lǐng)域加強布局。加快培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，聚焦發(fā)展新一代信息技術(shù)、智能制造裝備、生物醫(yī)藥與高端醫(yī)療器械、新能源與智能網(wǎng)聯(lián)汽車、航空航天、新材料、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)，加快形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動能。改造提升傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加快推動汽車、船舶、鋼鐵、化工、都市等產(chǎn)業(yè)升級改造，提升核心競爭力。
?。ǘ┘涌炀幹飘a(chǎn)業(yè)地圖。圍繞資源稟賦，繪制產(chǎn)業(yè)地圖，形成品牌和特色，進一步提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展集中度和顯示度，對標國際一流，打造世界級產(chǎn)業(yè)集群。市級統(tǒng)籌全市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，編制和落實產(chǎn)業(yè)地圖，在產(chǎn)業(yè)功能定位、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、重大項目招引、增量資源配置、產(chǎn)業(yè)跨區(qū)合作等方面加強政策聚焦。區(qū)級強化區(qū)域發(fā)展資源和招商引資工作統(tǒng)籌，著力發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)準入、土地供應、資源利用效率評價、存量土地盤活利用等方面做好工作引導。鎮(zhèn)級弱化優(yōu)化招商引資職能并做好安商穩(wěn)商服務，著力做好參與本區(qū)域規(guī)劃編制、土地清騰、企業(yè)服務和監(jiān)管等工作。
?。ㄈ┥罨瘏^(qū)域分類指導。按照工業(yè)向規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊集中的要求，深化落實“產(chǎn)業(yè)基地-產(chǎn)業(yè)社區(qū)-零星工業(yè)用地”三級產(chǎn)業(yè)空間布局體系，加強產(chǎn)業(yè)用地保障，建設先進制造業(yè)特色園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群。依托張江、紫竹、漕河涇、市北、楊浦、嘉定、臨港、松江G60科創(chuàng)走廊等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、大學城和重要產(chǎn)業(yè)基地，建設產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新功能集聚區(qū)和科創(chuàng)城區(qū)。順應產(chǎn)城融合和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展趨勢，發(fā)展量多面廣、規(guī)模適宜的嵌入式創(chuàng)新空間，為新興產(chǎn)業(yè)和小微科創(chuàng)企業(yè)提供成長空間。
三、實施資源利用效率評價制度
?。ㄒ唬┙①Y源利用效率評價制度。以用地、用水、用能、污染排放等單位資源要素產(chǎn)出率和科技創(chuàng)新、勞動效率等創(chuàng)新要素生產(chǎn)率為主要內(nèi)容，對存量工業(yè)用地進行資源利用效率評價。市級統(tǒng)籌部署，區(qū)級負責實施，在市級評價辦法指導下，各區(qū)因地制宜制定具體評價辦法，結(jié)合規(guī)劃引導、行業(yè)特征和企業(yè)特點等因素，設定資源利用效率評價分類分檔標準，并綜合考慮區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)、品牌、專利、環(huán)保、安全等獎懲因素，設立加分、降級、一票否決等調(diào)整規(guī)則。
?。ǘ嵤┎顒e化政策指導。以評價結(jié)果為依據(jù)，建立資源要素差別化配置機制。市級部門在產(chǎn)業(yè)準入、技術(shù)改造、土地供應、財稅、電價、環(huán)保、金融服務等方面深化差別化政策指導，扶優(yōu)汰劣，協(xié)同推進資源合理配置。各區(qū)結(jié)合招商引資統(tǒng)籌機制，加強評價結(jié)果應用，以評價結(jié)果為參照，在新增土地供應、土地全生命周期管理、企業(yè)技術(shù)改造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、存量土地二次開發(fā)等工作中對資源利用高效的區(qū)域和企業(yè)予以重點支持。
（三）加大空間優(yōu)化治理力度。對資源利用效率高的區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)，引導資源高效優(yōu)配，提升發(fā)展品質(zhì)。對資源低效利用相對集中的片區(qū)，加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和“騰籠換鳥”力度。將城市開發(fā)邊界外的現(xiàn)狀低效工業(yè)用地逐步納入低效用地減量，城市開發(fā)邊界內(nèi)、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊外的現(xiàn)狀低效用地逐步納入城市更新和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，產(chǎn)業(yè)區(qū)塊的片區(qū)逐步納入整體調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的范圍。對零星低效存量土地，鼓勵其按照規(guī)劃要求，納入收儲或自主轉(zhuǎn)型。
四、建立高質(zhì)量發(fā)展標準體系
?。ㄒ唬﹪栏癞a(chǎn)業(yè)項目準入和結(jié)構(gòu)調(diào)整管理。進一步加強產(chǎn)業(yè)引導，更新本市產(chǎn)業(yè)用地指南，提供重點行業(yè)產(chǎn)業(yè)項目的開發(fā)和產(chǎn)出強度標準，作為核定項目用地規(guī)模、實施項目準入或退出評估的工作指引。各區(qū)著力優(yōu)化本區(qū)產(chǎn)業(yè)項目準入統(tǒng)籌和落地機制，加強全生命周期管理，開展資源利用效率評價。進一步推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實施高于國家要求的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整負面清單，提高存量企業(yè)調(diào)整篩選標準，重點淘汰高能耗、高污染、高風險企業(yè)，壓減低技術(shù)勞動密集型、低端加工型、低效用地型等一般制造業(yè)企業(yè)。
?。ǘ┲贫óa(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展指標體系。以產(chǎn)業(yè)地圖為引導，以資源利用效率評價制度為基礎(chǔ)，對標國際最高標準和最好水平，從產(chǎn)出效率、科技創(chuàng)新、品質(zhì)品牌等維度綜合考量，分類制定各產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展指引，建立指標體系動態(tài)調(diào)整機制，引導資源要素聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)和薄弱領(lǐng)域，促進全產(chǎn)業(yè)鏈整體躍升，全面提高經(jīng)濟的投入產(chǎn)出效率。
（三）建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展評價機制。著力塑造園區(qū)品牌，加強園區(qū)運營監(jiān)管，實施園區(qū)開發(fā)主體名錄制備案管理。開展園區(qū)開發(fā)主體綜合評價，圍繞產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、資源利用、投資環(huán)境等維度建立指標體系并定期開展評價，評價結(jié)果與園區(qū)主體認定等工作相掛鉤。支持各類優(yōu)秀市場主體參與園區(qū)整體轉(zhuǎn)型升級和零星地塊盤活利用，促進資源和創(chuàng)新要素的流動和集聚。
五、加快存量低效用地轉(zhuǎn)型升級
（一）聚焦全市產(chǎn)業(yè)重點區(qū)域著力打造“產(chǎn)業(yè)新區(qū)”。大力實施“3+5+X”區(qū)域整體轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，推動臨港、虹橋、世博三大地區(qū)與吳涇、高橋、南大、吳淞、桃浦五大重點整體轉(zhuǎn)型區(qū)域，以及金山第二工業(yè)區(qū)、星火開發(fā)區(qū)等X個區(qū)級整體轉(zhuǎn)型區(qū)域，發(fā)揮資源稟賦和區(qū)域特色優(yōu)勢，前瞻布局高端高新產(chǎn)業(yè)，引進高質(zhì)量優(yōu)質(zhì)項目，打造成為土地高效利用、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、高經(jīng)濟密度的產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新標桿。積極探索產(chǎn)業(yè)重點區(qū)域的新機制、新模式和新政策，聚焦規(guī)劃土地、產(chǎn)融對接、平臺建設、產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈等關(guān)鍵領(lǐng)域，創(chuàng)新政策和制度供給，先行先試推動整體區(qū)域轉(zhuǎn)型升級。市級建立推動產(chǎn)業(yè)重點區(qū)域發(fā)展的領(lǐng)導機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全局性、重大性政策安排及戰(zhàn)略性、功能性項目落地工作；各區(qū)建立具體工作推進機制。
（二）聚焦低效園區(qū)實施整體轉(zhuǎn)型“騰籠換鳥”。各郊區(qū)可結(jié)合產(chǎn)業(yè)功能定位情況和資源利用效率評價結(jié)果，選擇至少一個低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)，作為區(qū)級重點功能區(qū)域，市、區(qū)聯(lián)動推進整體轉(zhuǎn)型升級。堅持特色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，突出產(chǎn)業(yè)集群布局，為高質(zhì)量發(fā)展騰出空間。各區(qū)制定推進低效工業(yè)園區(qū)整體轉(zhuǎn)型升級三年行動計劃。提高園區(qū)運營開發(fā)水平，引進優(yōu)秀開發(fā)主體，鼓勵品牌合作聯(lián)動發(fā)展。多措并舉推進轉(zhuǎn)型升級，一方面鼓勵采取回購、節(jié)余土地分割轉(zhuǎn)讓等市場化方式盤活存量，另一方面可探索發(fā)揮原業(yè)主的積極性，采取入股、合作開發(fā)方式，引導資源高效流動。
（三）支持零星工業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級。對未納入整體轉(zhuǎn)型區(qū)域的零星工業(yè)用地，在符合規(guī)劃、用途管制、公益優(yōu)先的前提下，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，調(diào)動原權(quán)利人和各類開發(fā)主體的積極性，引導零星工業(yè)用地按照規(guī)劃用途自行開發(fā)。鼓勵各區(qū)圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和資源利用效率評價結(jié)果，制定存量工業(yè)用地收儲和收購計劃，規(guī)范政府收購價格核定辦法，對零星分散低效用地加大處置力度，化零為整，為引進優(yōu)質(zhì)項目騰出空間。
六、創(chuàng)新資源盤活利用政策
?。ㄒ唬﹦?chuàng)新空間規(guī)劃政策。加強規(guī)劃保障，穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃布局，保障工業(yè)、研發(fā)等產(chǎn)業(yè)用地需求，發(fā)展多層次、多樣化的產(chǎn)業(yè)空間載體，支持實體經(jīng)濟發(fā)展。適應產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新跨界融合發(fā)展趨勢，建立寬松靈活的產(chǎn)業(yè)空間管理機制，鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)綜合體和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體，研究土地復合混合開發(fā)利用等規(guī)劃引導措施。強化空間集約利用，探索提高容積率上限、促進“產(chǎn)業(yè)上樓”等開發(fā)強度激勵措施，支持配套設施集中混合設置、開發(fā)多層地下空間。加強城市更新指引，優(yōu)化園區(qū)更新項目審批流程，突出產(chǎn)業(yè)功能引導，重點支持“退二優(yōu)二”等產(chǎn)業(yè)提升類項目。
（二）優(yōu)化土地盤活改造政策。制定低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃，加強對開發(fā)規(guī)模、布局、用途和時序的統(tǒng)籌，騰出的存量資源優(yōu)先用于重大產(chǎn)業(yè)項目及優(yōu)質(zhì)存量企業(yè)的擴產(chǎn)擴能。優(yōu)化工業(yè)用地土地儲備機制，研究土地增值收益分配辦法，各區(qū)可制定工業(yè)用地收儲年度計劃，土地權(quán)利人可向市、區(qū)土地儲備機構(gòu)申請土地使用權(quán)收儲。探索帶建筑儲備、以樓換地、以股換地、以合并競爭方式確定項目投資主體和用地者等政策創(chuàng)新，優(yōu)化存量土地收購政策，加大對園區(qū)開發(fā)運營主體的存量收購支持力度。在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，鼓勵原工業(yè)土地使用權(quán)人自主或聯(lián)合改造開發(fā)。對傳統(tǒng)工業(yè)轉(zhuǎn)為先進制造業(yè)或與生產(chǎn)性服務業(yè)融合發(fā)展，以及工業(yè)企業(yè)、科研機構(gòu)轉(zhuǎn)型為生產(chǎn)性服務業(yè)等情況的，可享受在五年內(nèi)不改變用地主體和規(guī)劃條件的過渡期支持政策；過渡期滿，需辦理改變用地主體和規(guī)劃條件手續(xù)時，除符合《劃撥用地目錄》的可保留劃撥外，其余可以協(xié)議方式辦理。
?。ㄈ┨剿髫敹愔С终?。研究建立“騰籠換鳥”專項資金，適當提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項資金的規(guī)模和補貼力度，支持存量土地二次開發(fā)工作。鼓勵社會資本和基金參與產(chǎn)業(yè)園區(qū)“退二優(yōu)二”和“騰籠換鳥”，并按照規(guī)定享受相關(guān)財政支持和稅收優(yōu)惠政策。
（四）加大產(chǎn)融對接支持力度。增強全球金融資源配置功能，推動全球功能性機構(gòu)高度集聚，不斷提升市場規(guī)模與能級。鼓勵社會資本與功能性國資平臺合作，設立園區(qū)轉(zhuǎn)型升級基金，推動存量土地盤活，促進產(chǎn)城融合發(fā)展。在風險可控和商業(yè)可持續(xù)的前提下，拓展金融服務鏈條，在貸款授信、保險服務、投貸聯(lián)動、多層次資本市場融資等方面對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級區(qū)域予以重點支持，推動科技金融創(chuàng)新。
?。ㄎ澹┰谥攸c功能區(qū)域開展政策創(chuàng)新試點。試點財政支持政策，由各區(qū)出資收儲并經(jīng)市政府認定的用于二次開發(fā)的工業(yè)用地，其土地出讓收入全額繳入?yún)^(qū)級國庫。試點規(guī)劃土地創(chuàng)新支持政策，率先實施綜合用地分類、合理確定開發(fā)強度、建設產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新綜合體、開展土地混合利用、加強規(guī)劃彈性適應能力等措施。試點環(huán)保支持政策，對制造服務融合、產(chǎn)業(yè)功能復合、新興業(yè)態(tài)混合的項目，優(yōu)化環(huán)保評審準入制度，加強工作指引。
七、落實工作保障
（一）建立市、區(qū)“騰籠換鳥”專項工作推進機制。由市政府領(lǐng)導主抓，市發(fā)展改革委、市經(jīng)濟信息化委牽頭推進整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，并開展專項督查考核。市規(guī)劃國土資源局負責為已明確產(chǎn)業(yè)規(guī)劃定位的區(qū)塊，包括留白區(qū)塊，啟動規(guī)劃審批、制定辦法和實施管理。市環(huán)保局負責環(huán)評源頭預防和環(huán)保管理。市經(jīng)濟信息化委負責明確產(chǎn)業(yè)規(guī)劃并推進特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。各相關(guān)部門負責制定和實施差別化政策。各區(qū)負責推動區(qū)域內(nèi)的資源高效配置和“騰籠換鳥”工作。由市經(jīng)濟信息化委、市統(tǒng)計局牽頭匯集法人庫、空間地理信息庫和經(jīng)濟社會發(fā)展綜合數(shù)據(jù)平臺等相關(guān)信息，定期采集數(shù)據(jù)，推動市、區(qū)兩級產(chǎn)業(yè)用地數(shù)據(jù)庫建設。
（二）推動存量資源市場化流轉(zhuǎn)。充分發(fā)揮市場作用促進資源高效配置，利用本市各類資源要素交易市場，推動土地、廠房等資源要素的流轉(zhuǎn)交易。鼓勵各區(qū)建設資源要素流轉(zhuǎn)服務平臺，推動資源要素與產(chǎn)業(yè)升級的供需對接。積極引導和規(guī)范企業(yè)進行工業(yè)用地的有序流轉(zhuǎn)，嚴控工業(yè)地產(chǎn)炒作行為。對存量工業(yè)用地上的房屋用途改變、公司股權(quán)（結(jié)構(gòu)）變更、房地產(chǎn)權(quán)屬變更與轉(zhuǎn)移、房屋出租等行為依法加強監(jiān)管，確保符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地規(guī)劃、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等各項要求。
?。ㄈ┘訌姺毡Ｕ蟽?yōu)化營商環(huán)境。聚焦“騰籠換鳥”過程中的“痛點”“堵點”問題，加大政策創(chuàng)新力度，持續(xù)推進“放管服”改革，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。著力建設國際一流的營商環(huán)境，加強頂層設計，將資源要素保障能力作為營商環(huán)境的重要內(nèi)容，優(yōu)化存量資源配置，擴大優(yōu)質(zhì)增量供給，提高資源利用效率。穩(wěn)定企業(yè)發(fā)展預期，為優(yōu)質(zhì)企業(yè)擴大投資、實施技改、獲得增量要素資源提供精準服務。重視各區(qū)和企業(yè)的改革探索，在堅持標準的前提下留出一定空間，形成有利于各區(qū)改革和企業(yè)提質(zhì)的環(huán)境條件，鼓勵多種主體、多種形式的“騰籠換鳥”實踐，增強發(fā)展活力。