??摘 要
??生育保險是指職業(yè)婦女因生育而暫時中斷勞動，由國家或單位為其提供生活保障和物質幫助的一種社會制度。其宗旨在于通過向生育女職工提供生育津貼、產假以及醫(yī)療服務等方面的待遇，保障她們因生育而暫時喪失勞動能力時的基本經濟收入和醫(yī)療保健，幫助生育女職工恢復勞動能力，重返工作崗位，并使嬰兒得到必要的照顧和哺育，從而體現(xiàn)國家和社會對婦女在這一特殊時期給予的支持和愛護。
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??我國《憲法》《勞動法》都明確要建立社會保險和福利制度，使勞動者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得幫助和補償。2010年《中華人民共和國社會保險法》將生育保險制度作為我國社會保險制度之一，明確生育保險待遇包括生育醫(yī)療費用和生育津貼。生育保險制度的建立有利于促進婦女就業(yè)，提高人口素質。早在2001年10月10日，上海市人民政府令第109號發(fā)布了《上海市城鎮(zhèn)生育保險辦法》（以下簡稱《辦法》）。自2001年11月1日施行以來，已有19年，距離2009年第二次修改也有11年。為全面客觀地了解《辦法》的實施效果和執(zhí)行情況，對實施過程中出現(xiàn)的問題進行梳理和研究，達到進一步完善相關制度的目的，上海市醫(yī)療保障局委托華東政法大學研究生教育院開展評估，制定評估方案、開展社會調查、舉行座談訪談，從合法性、合理性、協(xié)調性、科學性、實效性、立法技術和認同度等方面對《辦法》開展了立法后評估。
??評估組對照評估指標體系，對《辦法》進行全面評估后認為，《辦法》頒布實施以來，在完善社會保障體系、保障婦女權益、維護社會穩(wěn)定等方面起到了積極作用。但是，隨著經濟社會的快速發(fā)展，《辦法》的不少規(guī)定已因上位法的修改而發(fā)生了變化，內容已不能很好的與新時代社會保障工作相適應。現(xiàn)實操作中，政府部門通過出臺規(guī)范性文件的方式對《辦法》的相關內容進行了修正。評估組認為應當及時修訂《辦法》，根據實際情況整合相關政策規(guī)定，出臺符合本市實際的生育保險辦法，以更好地實施生育保險制度。
??第一部分 評估工作情況
??為更好地實施本市生育保險制度，促進婦女平等就業(yè)，保障生育女職工權益，根據《上海市規(guī)章立法后評估辦法》和上海市人民政府2020年度立法工作安排，上海市醫(yī)療保障局、華東政法大學洪冬英教授領銜的科研團隊對《辦法》開展了后評估工作。
??一、評估的準備工作
??（一）成立評估工作組
??評估組由市醫(yī)療保障局分管副局長擔任組長，華東政法大學洪冬英教授擔任副組長，成員包括市醫(yī)療保障局相關業(yè)務處室負責人及工作人員、華東政法大學行政法學、衛(wèi)生法學領域的專家、博士與碩士研究生。
??（二）制定評估工作方案
??評估組根據《上海市規(guī)章立法后評估辦法》，擬定了評估工作方案，明確了《辦法》立法后評估的評估原則、指標體系、評估方法、評估目的、評估步驟、評估報告主要內容等具體事項。
??（三）制定具體的評估指標和重點解決的問題
??評估組經過認真研究，主要圍繞《辦法》的文本質量評估和實施效益評估兩個方面，分必要性、合法性、合理性、可操作性、立法協(xié)調性、技術性、協(xié)調性等評估一級指標，以及一級指標所包含的二級指標開展研究。另外，對《辦法》實施過程中反映比較突出的問題進行重點評估并提出修改建議。
??二、評估工作過程
??2020年4月20日，評估組正式啟動評估工作，開始全面深入研討《辦法》評估的路徑，分析書面資料，了解《辦法》實施以來存在的現(xiàn)實問題及有關修改或廢止的意見和建議，并對實踐中發(fā)現(xiàn)的立法盲點與立法技術進行梳理。
??（一）開展問卷調查與分析
??為掌握社會有關群體對《辦法》實施效益的評價，評估組就《辦法》的立法目的、執(zhí)行與實施情況、存在問題等精心設計了調查問卷，通過微信公眾號的方式向政府有關職能部門、相關企事業(yè)單位、社會有關團體和群眾等征集問卷，共回收問卷1284份。評估組對回收問卷進行統(tǒng)計分析。
??（二）開展文獻研究與分析
??評估組查閱相關國內外立法、上海市和其他省市的相關立法文獻以及理論研究文獻，進行分類整理和初步分析。將《辦法》與上位法、同位法等法律、法規(guī)、規(guī)章進行系統(tǒng)分析和對比分析。對《辦法》及配套文件的實施情況、實施效果、存在的問題以及后續(xù)完善等進行研究分析。
??（三）召開座談會
??7月，評估組召開座談會。聽取生育保險經辦機構和執(zhí)法機構工作人員的意見；聽取婦聯(lián)、總工會、市衛(wèi)健委、市高院、市司法局等與生育保險立法工作相關部門的意見。進一步了解《辦法》出臺時的背景，實施以來的可操作性以及遇到的執(zhí)法難題與困境。
??（四）起草評估報告
??2020年7月中旬到8月底，評估組根據前期座談、問卷調查所掌握的情況擬定評估報告提綱，起草評估報告初稿。評估報告主要是對《辦法》的各項制度設計和程序規(guī)定是否具有合法性、合理性、協(xié)調性、可操作性等內容進行闡述。
??（五）形成正式評估報告
??在吸取專家論證意見基礎上，通過進一步調研，修改完善評估報告（初稿），形成最終評估報告。對《辦法》的制度規(guī)范性和實施有效性等給予客觀公正地評價。結合《辦法》在實施過程中存在的具體問題，提出評估結論和建議。
??第二部分 評估指標體系
??地方立法后評估指標體系是根據被評估對象，通過科學的評估途徑，構建出反映地方立法現(xiàn)實狀況的評估指標。評估指標體系既要對法律規(guī)范當初制定的合法性和必要性等進行考量，也要對法律規(guī)范實施后的效果和效益進行評價，進而發(fā)現(xiàn)法律規(guī)范運用過程中存在的問題，對地方立法實施后的績效做出全面科學的評價，此評價結果是地方立法及時立、改、廢的可靠依據。評估組認為，就《辦法》在法律體系中所處的位階看，屬于由直轄市政府頒布的政府規(guī)章。為了科學開展《辦法》的立法后評估，評估組確定《辦法》的評估指標體系由文本質量評估、實施效益評估兩個子體系組成。
??一、確立評估指標體系的原則
??根據“圍繞目標、突出要點、細化量化”的要求，在選取確立評估指標體系時遵循以下原則：
??（一）合法性原則
??合法性原則是對地方立法的主體、權限、程序等進行評估。只有合法的法律規(guī)范才值得公眾遵守，才能體現(xiàn)其權威性、強制性。
??（二）必要性原則
??必要性原則是對地方立法出臺及存續(xù)的必要性進行評估。法律的生命在于實施，如果一項法律規(guī)范被評估為沒有實施的必要，那此法律規(guī)范也沒有存在的必要。
??（三）技術原則
??技術原則是對地方立法的名稱與體例、地方立法的結構、立法語言三個方面進行評估。判斷是否規(guī)范準確表達了法律文件的概念、文體、結構、用語、形式等內容。
??（四）效率原則
??效率原則是對地方立法進行價值標準評估。重點考察如下價值：①政策導向，地方立法符合黨的路線、方針、政策，符合經濟社會發(fā)展的規(guī)律；②利益取向，地方立法充分反映和體現(xiàn)最廣大人民的根本利益、維護公共利益和社會秩序；③成本效益，地方立法遵守法律的社會成本與社會效益之比，進行守法成本與違法成本的比較。
??（五）效果原則
??效果原則是對地方立法的實效性在行政執(zhí)法、公民守法、社會認知、管理制度等方面的效果體現(xiàn)進行評估。考察社會公眾對法律規(guī)范的了解、知曉和接受程度，以及實施中收到司法機關反映的問題。
??（六）可操作性原則
??可操作性原則是對地方立法語言簡潔且通俗易懂、內涵明確且設置合理、內容周全且重點突出、實施簡明且易操作等進行評估。
??（七）地方特色原則
??地方特色原則是從實際出發(fā)，結合上海重大發(fā)展戰(zhàn)略和重大決策實施，針對當地經濟發(fā)展和建設中出現(xiàn)的情況和問題進行評估。
??二、《辦法》的立法后評估指標體系
??根據上述原則，評估組確立了《辦法》立法后評估指標體系。該指標體系分文本質量評估指標體系、實施效益評估指標體系，兩大子體系都采取基本相同的立法質量指標，但各有側重。指標體系分為一級指標和二級指標。二級指標是將一級指標分解為若干項，具體內容詳見下表：
??表一：立法文本質量評估指標體系
序號 | 一級指標 | 二級指標 |
1 | 立法必要性 | 有明確的立法目的，有上位法授權，或該事項僅用上位法調整無法窮盡本地區(qū)實際情形。 |
2 | 該事項已不能或難以用一般的規(guī)范性文件調整，需適用地方政府規(guī)章手段進行規(guī)范。立法迫切，立法時機確已成熟。 | |
3 | 合法性 | 立法依據合法，并符合法定權限。《辦法》內容與憲法、法律法規(guī)的立法精神和具體條文無抵觸，與上位法銜接較好。 |
4 | 立法程序合法，《辦法》經廣泛聽取意見程序。 | |
5 | 合理性 | 《辦法》符合目的正當性,設定的待遇享受條件合理。 |
6 | 《辦法》設定的待遇項目標準符合平等原則，合理、適當。與改革目標和理念同步。 | |
7 | 《辦法》主體明確，權限設置合理、權利義務相適應。 | |
8 | 《辦法》設定的法律責任符合最小侵害性，和行政相對人的違法行為相對稱。 | |
9 | 可操作性 | 《辦法》所規(guī)范的申領程序明確、便捷、高效。 |
10 | 《辦法》中法律責任承擔方式明確、適當。 | |
11 | 《辦法》配套的實施細則未摻入部門利益，并易于操作。 | |
12 | 協(xié)調性 | 《辦法》結合本市特點對上位法有所細化。 |
13 | 《辦法》與相關同位法之間相協(xié)調。 | |
14 | 《辦法》與人口計生等其他公共政策之間相協(xié)調。 | |
15 | 立法技術性 | 《辦法》文本結構完整,前后條文之間相互呼應。 |
16 | 《辦法》體系結構合理、邏輯關系明確嚴謹。 | |
17 | 《辦法》語言表達準確，法律概念術語準確、統(tǒng)一、規(guī)范。沒有非法律性語言表述。標點符號、數字的表述符合立法要求。 |
??表二：立法實施效益評估指標
序號 | 一級指標 | 二級指標 |
1 | 法制統(tǒng)一性 | 是否因該《辦法》與上位法的原則和精神相抵觸，或與上位法的具體內容相沖突，導致法律糾紛。 |
2 | 是否因與同位法規(guī)定不一致或相沖突而導致執(zhí)法沖突。 | |
3 | 合理性 | 是否因《辦法》的職權不明確，權責不相匹配而導致行政機關不作為。 |
4 | 是否因為《辦法》規(guī)定的權利缺乏救濟措施，或救濟措施規(guī)定不周或不當而導致生育人員無法正當維權。 | |
5 | 是否因申領程序規(guī)定不合理或不具體而損害生育人員的權益。 | |
6 | 是否明確規(guī)定對生育人員有益。 | |
7 | 可操作性 | 是否因《辦法》規(guī)定不明確而導致經辦部門對同類情形的不同處理。 |
8 | 是否因《辦法》內容缺乏針對性解決實際問題而導致實踐中難以操作。 | |
9 | 是否因《辦法》的一些重要條款規(guī)定過于籠統(tǒng)而導致難以實施。 | |
10 | 是否因《辦法》規(guī)定的申領程序過于煩瑣或程序不完善而導致實踐中很難或無法操作。 | |
11 | 地方特色 | 屬于本地方的事務在《辦法》制定實施后是否得到合理規(guī)范和有效處理。 |
12 | 屬于本地方突出問題在《辦法》制定實施后是否得到妥善解決。 | |
13 | 實效性 | 《辦法》是否被大多數人知曉并自覺遵守。 |
14 | 公眾對《辦法》實施后所產生的經濟和社會效益的滿意度。 | |
15 | 《辦法》生效后每年是否被司法審判、行政復議、仲裁適用。 | |
16 | 《辦法》實施后，違法案件的發(fā)生是否減少。 | |
17 | 成本分析 | 《辦法》立法成本和實施成本的分析。 |
18 | 《辦法》實施后的實際成本（立法成本與實施成本之和）與立法前預測成本是否匹配。 | |
19 | 《辦法》實施中是否違法成本高于守法成本。 | |
20 | 立法效益是否高于實際成本（立法成本與實施成本之和）。 |
??第三部分 評估報告主要內容
??一、立法文本質量評估
??根據評估指標體系，立法文本質量評估側重對《辦法》最初出臺或修訂情況的考量，包括必要性、合法性、合理性、可操作性、協(xié)調性和立法技術性等內容。
??（一）關于立法必要性
??立法的必要性主要從立法目的是否明確和立法時機是否成熟兩個方面進行評估。
??1.立法目的。《辦法》的立法目的是為了保障婦女生育期間的基本生活和醫(yī)療需求，促進婦女就業(yè)。當時國家層面已開始建立各項社會保險制度，包括生育保險制度：一是《憲法》第十三條規(guī)定“國家建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”，這為國家建立社會保障制度提供了憲法依據，也是《辦法》制定的根本法保障。二是《中華人民共和國勞動法》第七十條規(guī)定“國家發(fā)展社會保險事業(yè)，建立社會保險制度，設立社會保險基金，使勞動者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得幫助和補償”，第七十三條規(guī)定“勞動者在下列情形下，依法享受社會保險待遇：（一）退休……（五）生育?！币虼?，《辦法》作為地方政府規(guī)章，是地方政府結合本地區(qū)實際情況執(zhí)行國家憲法和法律的需要，確保國家立法目的在地方實現(xiàn)。
??2.立法時機。對女職工的勞動權益提供必要的、特殊的保護，是黨和國家的一貫政策。新中國成立以來，尤其是改革開放以來，我國女職工勞動權益保障方面的法律法規(guī)不斷發(fā)展完善，生育保險制度也不斷規(guī)范化。新中國的生育保險主要經歷了生育勞動保險階段、生育企業(yè)保險階段和生育社會保險階段。1951年的《中華人民共和國勞動保險條例》作為首部全國統(tǒng)一的社會保障法規(guī)將女職工納入保障范圍。此后，從1988年開始各地進行了生育保險制度的嘗試。同年9月，國家頒布了《女職工勞動保護規(guī)定》；1995年，國家勞動部發(fā)布了《企業(yè)職工生育保險試行辦法》。至此，全國性的生育保險規(guī)定已經初步建立。國家層面的規(guī)定較為籠統(tǒng)，并不能完全涵蓋各個地區(qū)的具體情況。各地需要在國家規(guī)定范圍內制定更為詳盡具體的制度。本市政府各部門經多年調研，于2001年出臺了《辦法》，正式建立適合本地區(qū)實際情況的職工生育保險制度。
??隨著社會保險制度的不斷完善，《辦法》出現(xiàn)了與本市社會經濟發(fā)展不相適應的情況。市政府分別于2004年和2009年兩次對《辦法》進行了修訂，逐步完善上海市生育保險制度。因此，《辦法》的出臺和修訂都符合當時的立法背景，有上位法依據，并彌補上位法對調整本地區(qū)實際情況的不足，是貫徹黨和國家為女職工提供特殊保障的表現(xiàn)，具有立法必要性。
??（二）關于立法合法性
??立法合法性是對地方立法的制定未有違背上位法規(guī)定的情況，符合立法權限和立法程序進行評估。
??1.立法依據和權限。如前所述,根據當時的時代和立法背景，《辦法》與憲法、法律及行政法規(guī)的立法精神和具體條文并無抵觸，與上位法銜接較好。法定權限是指立法符合《憲法》《立法法》中有關立法權限劃分的規(guī)定，沒有違背法律保留、法律優(yōu)先等原則?！掇k法》是對參加本市城鎮(zhèn)社會保險的從業(yè)或者失業(yè)生育婦女做出的生育保險制度安排，依據《立法法》第82條的規(guī)定，屬于直轄市人民政府制定規(guī)章的立法事權范圍，符合法定立法權限的規(guī)定。
??2.立法程序。立法程序合法是指要符合《立法法》《規(guī)章制定程序條例》等規(guī)定。從上海市檔案局調取的材料來看，《辦法》于2001年由上海市人民政府按照法定立法程序制定，在聽取多方意見后形成生育保險基本方案，并向上海市人大常委會進行了匯報。2004年、2009年，生育保險行政管理部門對實施中的問題進行梳理，報市政府后按程序進行修訂。因此《辦法》在制定和修改過程中嚴格遵守法定的立法程序，公正公開并聽取意見。
??由此可見，《辦法》的制定和修改具有合法性。
??（三）關于立法合理性
??立法的合理性，是立法的核心理念之一，主要是從立法是否具有合目的性，是否符合平等原則，以及主體、權限和法律責任等的設置是否合理等方面評估。
??1.合目的性。根據《辦法》第一條的規(guī)定，其立法目的是為了保障婦女生育期間的基本生活和醫(yī)療需求，促進婦女就業(yè)?！掇k法》實施后，根據國家有關法律法規(guī)的出臺和本市生育保險制度實施中反映的問題，進行了兩次修改，2011年根據《社會保險法》對生育保險政策進行了調整。從2011年到2019年的數據顯示,生育保險參保人數和人均待遇水平均逐年上升,與經濟水平發(fā)展相適應。生育保險由用人單位繳費，個人不繳費，通過均衡用人單位招用女職工的生育費用，較好地保障了本市參保婦女生育期間的待遇,有利于促進婦女就業(yè)。
表：2011-2019年上海市生育保險參保和待遇享受情況表 | |||
年份 | 參保人數（萬人） | 待遇享受人次 | 人均待遇水平（萬元） |
2011 | 703 | 99879 | 2.11 |
2012 | 711 | 130150 | 2.36 |
2013 | 713 | 124293 | 2.68 |
2014 | 717 | 135571 | 2.89 |
2015 | 735 | 130056 | 3.05 |
2016 | 956 | 158027 | 3.29 |
2017 | 972 | 199728 | 3.47 |
2018 | 985 | 176972 | 3.72 |
2019 | 990 | 177332 | 4.08 |
??2.平等原則。平等原則即立法不存在對同類權利義務主體的差別化對待處理的規(guī)定。《辦法》中有關行政管理相對人權利義務的規(guī)定均是針對某一領域不特定的主體，不存在對某一領域某類主體的歧視與差別對待問題?！掇k法》第十三條規(guī)定了申領生育生活津貼、生育醫(yī)療費補貼的婦女所應具備的條件，這些條件對所有婦女一視同仁，未設置區(qū)別化的條件。《辦法》第十四條規(guī)定了對妊娠月份不同的生產、早產、流產婦女享受生育生活津貼的不同期限，是結合婦女生育休假和費用的情況所做的合理區(qū)分，沒有違背平等原則，相反是平等原則在特殊情形下的具體體現(xiàn)。因此，《辦法》無論是從立法目的還是從立法內容上都符合公平、正義的基本價值觀念，符合公序良俗，體現(xiàn)了立法平等性和正當性。
??3.主體、權限設置。繳費主體和待遇享受主體是生育保險制度中最為重要的兩大主體?！掇k法》規(guī)定，生育保險由用人單位繳費，個人無需繳費。“本市行政區(qū)域內的城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、國家機關、社會團體、民辦非企業(yè)單位、個體工商戶（以下統(tǒng)稱用人單位）依照本辦法規(guī)定，繳納城鎮(zhèn)生育保險費”。由用人單位繳納社會保險費，不僅有利于保護婦女權益保障，也有利于實現(xiàn)不同企業(yè)行業(yè)之間的負擔均衡化?！掇k法》第二條的適用范圍和第二十四條參照執(zhí)行的規(guī)定，基本涵蓋了參加本市社會保險的生育婦女。根據待遇享受主體和保障范圍，合理測算繳費主體的繳費比例，確?；鹌胶狻Ｒ虼?，從繳費義務和待遇享受相適應來看，《辦法》的規(guī)定是合理正當的。
??4.法律責任?！掇k法》第二十二條和第二十三條分別設置了個人和經辦機構的違法責任，對打擊騙取生育保險待遇，保證基金安全起到一定作用?！掇k法》規(guī)定的“警告、100元以上1000元以下的罰款”符合當時審核支付操作的實際情況，主要對行政相對人冒領、多領行為進行處罰。
??綜上所述，評估組認為《辦法》出臺時在合理性方面進行了考慮，符合相關規(guī)定。
??（四）關于可操作性
??可操作性，既要考慮行政執(zhí)法機構及執(zhí)法人員執(zhí)行法律的可能性和可行性，又要考慮管理相對人自覺守法的可能性和可行性，以保證立法的實際操作和實施。評估《辦法》立法是否具有可操作性，從程序是否明確、便捷、高效，法律責任承擔方式是否明確、配套的實施細則的可操作性等方面考察。
??1.具體程序方面。《辦法》對生育保險的各個方面都進行了較為具體的規(guī)定，包括用人單位的登記手續(xù)，待遇項目支付渠道，津貼補貼的申領條件、享受期限、標準以及申領手續(xù)，審核與計發(fā)等，建立了較為完整且可操作的程序，使管理相對人明確自己的權利義務。
??2.法律責任承擔方式?！掇k法》規(guī)定個人“提供虛假材料冒領、多領待遇”的法律責任承擔方式為“警告、100元以上1000元以下的罰款”。與2001年當時的經濟發(fā)展水平和生育保險待遇水平相適應，進而能保證罰款執(zhí)行到位。規(guī)定經辦機構工作人員“濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守，致使城鎮(zhèn)生育保險基金流失”的法律責任承擔方式為行政處分，情節(jié)嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任?？梢钥闯霎敃r側重于打擊職務犯罪行為。
??3.配套文件方面?！掇k法》實施后，生育保險行政管理部門分別于2001年、2002年制定了《〈上海市城鎮(zhèn)生育保險辦法〉實施細則》《關于〈上海市城鎮(zhèn)生育保險辦法〉實施中若干問題處理意見的通知》，對《辦法》中的相關概念進行解釋，對操作程序和所需材料進一步細化。
??綜上所述，《辦法》出臺時的具體程序、法律責任承擔方式，配套文件，都具有可操作性。
??（五）關于立法協(xié)調性
??立法協(xié)調性，是指立法在符合合法性的前提下，與其他法律規(guī)范在規(guī)定上是否存在內容交叉重疊、相互抵觸等問題。評估《辦法》的協(xié)調性，主要從與本市上位法相協(xié)調、與相關同位法相協(xié)調、與公共政策相協(xié)調幾個方面內容進行考察。
??1.與上位法的協(xié)調性?！掇k法》在立法時，國家層面僅有1995年國家勞動部的《企業(yè)職工生育保險試行辦法》，對企業(yè)女職工的生育進行保障，機關事業(yè)單位女職工未納入保障范圍。本市層面的法律法規(guī)尚沒有相應規(guī)定，《辦法》將各類用人單位的女職工納入保障范圍，并對繳費基數、繳費比例作出規(guī)定，是針對上海實際情況建立的統(tǒng)一的生育保險制度，填補了國家和本市層面保障的空白，與上位法相協(xié)調。
??2.與相關同位法的協(xié)調性。與相關同位法之間相協(xié)調是指立法規(guī)定與其處于同一法律位階的其他法律規(guī)范之間是否協(xié)調。《辦法》作為社會保險方面的地方政府規(guī)章，在建立本市生育保險制度時，同時考慮了與上海市城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度相協(xié)調，在繳費基數的確定方面，規(guī)定用人單位繳納城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險費繳費基數，為本單位繳納城鎮(zhèn)生育保險費基數，確保本市社會保險制度繳費基數一致,也與《上海市社會保險征繳實施辦法》規(guī)定的上海社會保險費實行集中、統(tǒng)一征收的實際情況相適應。
??3.與其他公共政策的協(xié)調性。公共政策具有適時性和創(chuàng)造性，能夠及時地適應變化的社會環(huán)境，反映社會利益的合理訴求。因此，需要評估立法與公共政策之間的協(xié)調性，保障和調整合理的社會利益。上海一直以來嚴格貫徹黨和國家的政策，一方面對女職工勞動權益提供必要的保護，另一方面實現(xiàn)促進計劃生育的要求，因此《辦法》出臺與其他公共政策相協(xié)調。
??由此可見，《辦法》在制定之初，無論是從與上位法的關系上來看，還是從與同位法關系以及其他公共政策的關系上看，都是具有協(xié)調性的，不存在交叉重疊、相互抵觸的問題。
??（六）關于立法技術性
??立法技術，對于立法質量、立法實施，包括執(zhí)法和守法均有非常直接和重大的影響。評估《辦法》的立法技術性主要從文本結構和語言表達兩方面進行考察。
??1.文本結構。首先評估文本結構的完整性?！掇k法》在文本結構上由27條條文構成，涵蓋了立法目的和依據、適用范圍、管理部門、繳費主體、津貼補貼申領條件和標準以及手續(xù)、審核與計發(fā)、醫(yī)療機構義務、法律責任等內容。從整體上看，文本結構基本完整。其次考察文本體系結構的合理性。總的來說，《辦法》前后條文之間可以做到相互呼應，邏輯關系明確嚴謹，體系結構比較合理。
??2.語言表達。立法語言的準確性，即立法中法律用語具有內在邏輯的嚴密性和表達的準確性，不存在概念之間矛盾、前后不一致、語言使用不規(guī)范等情況。通過對《辦法》法律文本用語的分析，評估組認為，《辦法》語言表達準確，法律概念術語準確、統(tǒng)一、規(guī)范。沒有非法律性語言表述，標點符號、數字的表述符合立法要求。
??綜上所述，《辦法》無論是從文本結構，還是從立法語言表達來看，立法技術都較為成熟。
??二、立法實施效益評估
??根據評估指標體系，本次對立法實施效益評估主要從《辦法》出臺后，實施過程中的法制統(tǒng)一性、合理性、可操作性、地方特色和成本分析等方面進行考察。
??（一）關于法制統(tǒng)一性
??《辦法》從2001年最初制定至今已實施19年，期間雖然經過兩次修改，但均屬于對原有規(guī)定進行小修小補?！掇k法》屬于地方政府規(guī)章，其直接上位法主要有《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國社會保險法》等，還涉及人口和計劃生育方面的法律法規(guī)。從原則與精神上看，與上位法并無沖突。在具體內容方面，部分內容沒有及時根據上位法的修改作出相應調整，與同位法規(guī)定也存在一定沖突，僅通過制定規(guī)范性文件解決上述問題。比如：一是生育生活津貼的享受期限和發(fā)放標準已經調整。在2013年國務院女職工勞動保護規(guī)定出臺后，通過規(guī)范性文件明確調整為與國家一致。二是生育醫(yī)療費補貼計發(fā)標準已經調整。2016年行政主管部門經市政府同意后出臺《關于調整本市生育醫(yī)療費補貼標準有關問題的通知》，提高了補貼標準。三是管理部門已經調整。2018年機構改革后，行政主管部門已變更為市醫(yī)療保障局。四是違法責任已經調整。國家和本市的相關規(guī)定已對冒領、多領生育保險待遇，各類主體欺詐騙保的處罰標準作出了新的規(guī)定。
??由此可見，隨著社會的不斷發(fā)展進步，法律體系也日益完善，相關領域的上位法及有關政策逐漸出臺和修訂?！掇k法》在實施過程中，未能根據上位法的調整和實際需要及時做出修改，存在不相適應的問題，雖然在執(zhí)法中未導致沖突與糾紛，但從法制統(tǒng)一性的要求出發(fā)，有必要進行修改完善。
??（二）關于合理性
??《辦法》實施后，不斷擴大參保范圍，完善繳費比例，提高生育婦女的保險待遇，在保障婦女生育期間的基本生活和醫(yī)療需求，促進婦女就業(yè)方面發(fā)揮著積極作用?！掇k法》的規(guī)定對生育婦女有利，在內容上不僅規(guī)定了申領生育保險的條件、標準和程序等具體要求和程序性事項，還對違法責任進行了規(guī)定，賦予了救濟措施以供維權。生育保險待遇標準根據社會經濟發(fā)展水平不斷提高，申領程序根據技術手段提高逐步簡化，切實保障生育婦女的權益。
??因此，無論是目的上，還是具體內容上，《辦法》在實施過程中都體現(xiàn)了平等、正義的原則，積極為生育婦女提供必要的特殊保護，符合合理性要求。
??（三）關于可操作性
??《辦法》實施過程中是否具有可操作性方面，評估組通過問卷調查的方式進行了分析。調查問卷第10題為您認為《辦法》的操作性如何？在收集到的1284份問卷中，69%（522人次）的受訪群眾認為《辦法》簡單易上手，能夠有針對性地解決實際問題，可操作性較強；30%（223人次）的受訪群眾認為《辦法》中某些條文過于籠統(tǒng)導致實踐操作上較難實施，可操作性一般；僅1%（10人次）的受訪群眾認為《辦法》程序過于繁瑣，實踐中難以操作，可操作性比較差。從經辦部門的反饋來看，認為《辦法》總體框架明確，對條件、標準、程序都進行了規(guī)定。但此后《辦法》未根據國家文件做相應修改，操作中已不再是主要依據。
??因此，總的來說，雖然認為《辦法》具有較強可操作性的人群占多數，但實際上是將大量文件作為了操作依據。
??（四）關于地方特色
??一項地方性立法是否具有地方特色，主要看兩個方面：第一，屬于本地方的事務在《辦法》實施后是否得到合理規(guī)范和有效處理；第二，屬于本地方突出問題在《辦法》實施后是否得到妥善解決。為了更全面地分析這一問題，評估組在問卷調查中專門設計了一個題目“您認為《辦法》的制定是否體現(xiàn)了上海市的地方特色？”調查結果如上圖所示：大部分人認為《辦法》的較能體現(xiàn)上海的地方特色，約占56%（715人次）；大約32%（419人次）的受訪群眾認為《辦法》的地方特色非常顯著；認為《辦法》沒什么地方特色的人雖然占少數，但也有12%（150人次），當然，不排除普通群眾帶有主觀色彩的個人認知影響對該問題的評價。
??總體上看，《辦法》在地方特色方面有一定的優(yōu)越性：其一，出臺時間較早。與北京、天津、重慶等直轄市相比，上海市出臺生育保險相關的地方政府規(guī)章較早。2001年出臺時，是全國首家關于生育保險的地方政府規(guī)章，借鑒了德國的經驗?！侗本┦衅髽I(yè)職工生育保險規(guī)定》和《重慶市職工生育保險暫行辦法》均于2005年出臺，《天津市職工生育保險規(guī)定》更是在2016年才正式出臺。其二，適用人群較廣。根據當時的規(guī)定，北京、天津、重慶生育保險的適用對象主要是用人單位和職工，而上海市生育保險的適用對象覆蓋面則相對較廣，包括所有參加本市城鎮(zhèn)社會保險的生育婦女。其三，保障待遇較高。據國家醫(yī)保局統(tǒng)計，2018年女職工生育津貼人均達1.98萬元，而同期本市人均生育生活津貼已達3.36萬元，待遇水平也一直居于全國最前列。
??綜上所述，上海較早關注到了女職工生育期間的社會保障，且無論是從適用對象還是具體內容方面都更能體現(xiàn)對女職工的人文關懷。
??（五）關于實效性
??關于《辦法》的實效性，主要是指《辦法》實施后是否為大多數人知曉并自覺遵守，以及公眾對《辦法》實施后所產生的經濟和社會效益的滿意度，《辦法》生效后違法案件是否減少，每年是否被司法審判、行政復議、仲裁適用。
??1.公眾認知程度。根據問卷調查結果來看，約45%（572人次）的受訪群眾表示完全不了解《辦法》，對《辦法》熟悉和部分熟悉的人則分別占16%（207人次）和39%（505人次）。這個結果表明公眾對《辦法》的認知程度并不樂觀，這與前面一個問題“您或您的配偶是否申領過生育保險？”的結果也有一定關系，在這個問題中，53%（682人次）的受訪群眾表示沒有領過。因此，也可以理解因自身沒有享受過待遇導致對《辦法》不了解的人比較多。但這并不影響《辦法》公眾認知程度低的認定，《辦法》的宣傳仍需加強。
??2.實施效果評價。自《辦法》實施以來，違法騙保案件數量不多，僅有個別涉嫌犯罪移送公安機關追究相應的刑事責任。引起的復議訴訟案件數量也不多。評估組還通過問卷調查了解公眾認知方面的相關情況。關于《辦法》第一條規(guī)定的目的是否實現(xiàn)，在有效填寫了這個問題的受訪人群中，有42%（326人次）認為立法目的已經實現(xiàn)，有53%（410人次）認為基本實現(xiàn)了立法目的，2%（18人次）認為沒有實現(xiàn)，3%（27人次）對此表示不太了解。
??除了目的問題，問卷中還提到《辦法》的總體適用性和《辦法》是否需要修改都可以體現(xiàn)其實施效果。問卷結果如下表所示：
題目 | 選項 | 人次 | 比例 |
總體適用性 | 完全適用 | 445 | 59% |
部分適用 | 300 | 40% | |
完全不適用 | 11 | 1% | |
是否需要修改 | 需要 | 267 | 35% |
不需要 | 321 | 43% | |
無所謂 | 168 | 22% |
??根據上述問卷調查的數據分析，《辦法》實施雖然取得了一定成果，為生育婦女的權益提供了特殊保護，但其實施效果尚未完全滿足需要，仍有提高空間。隨著國家對人口等相關政策的調整，《辦法》中的部分內容與人口、社會等公共政策出現(xiàn)了不相協(xié)調的地方。例如，目前國家“全面兩孩”政策實施，但是當前本市生育保險制度僅保障婦女生育時的基本權益，無法從根本上提高婦女的生育意愿?！掇k法》應當隨著國家政策的調整適時進行修改，以促進本市人口社會協(xié)調發(fā)展。
??（六）關于成本效益分析
??一是立法成本。《辦法》在早期立法實踐中，立法主體較為單一，立法過程成本相對較低。但是隨著依法行政之需要，政府規(guī)章的立法成本開始上升。目前，根據《立法法》《規(guī)章制定程序條例》和《上海市規(guī)章立法后評估辦法》等法律法規(guī)規(guī)章的實施，立法要求逐步提高，隨后的修改過程中需遵循合法的立法流程，評估、調研、征詢意見、專家咨詢、論證，這都提高了相應的成本。
??二是實施成本?！掇k法》第三條規(guī)定“上海市人力資源和社會保障局是本市城鎮(zhèn)生育保險的行政主管部門，負責本市城鎮(zhèn)生育保險的統(tǒng)一管理。市和區(qū)、縣生育保險經辦機構（以下簡稱經辦機構）負責城鎮(zhèn)生育保險的具體管理工作。市衛(wèi)生、人口和計劃生育、財政等部門按照各自職責，協(xié)同做好城鎮(zhèn)生育保險管理工作。本市社會保險經辦機構負責城鎮(zhèn)生育保險費
??的征繳工作”。原本市各類社會保險集中、統(tǒng)一征繳，由社會保險經辦部門具體操作，并進行生育保險待遇審核發(fā)放，有利于及時發(fā)現(xiàn)違法行為，實施成本較低。但2018年機構改革后，涉及行政管理主體和經辦主體的變更，審核發(fā)放逐步變更為告知承諾領取，需要完善相應的信息系統(tǒng)，加強執(zhí)法力度，將大大增加實施成本。
??三是守法和違法成本。根據調研，《辦法》實施中，偽造材料冒領、多領的違法現(xiàn)象很少，經辦機構在事前審核中也能及時發(fā)現(xiàn)?！掇k法》的行政相對人基本上都按照規(guī)定領取生育保險待遇，守法成本很低。但原辦法規(guī)定的罰款金額過少，自2001年以后未做修改，造成違法成本也低。2011年《社會保險法》實施后，對個人、經辦機構的法律責任作出規(guī)定，除責令退回待遇或費用以外，還規(guī)定了倍數罰款的行政處罰。且隨著社會經濟水平的提高，事先審核支付又將逐步改為告知承諾領取待遇，操作上也需相應明確虛假承諾同樣的法律責任。原規(guī)定也不能適應懲戒違法行為的目的和申領便利化的操作。
??四是效益分析。2001年《辦法》出臺，建立用人單位繳費，個人不繳費的本市生育保險制度，在完善社會保險體系，保障生育婦女權益，體現(xiàn)婦女生育的社會價值，促進婦女就業(yè)等方面起到了積極的作用，得到社會廣泛認可，最初立法時的社會效益十分明顯，大大高于實際成本。期間兩個修改，第一次正值生育低谷，基金有一定結余，從減輕用人單位負擔考慮，適當降低生育保險繳費比例，提高生育生活津貼期限和生育醫(yī)療費補貼標準，提高了行政相對人的實際效益；第二次面臨人口出生高峰，生育保險基金收支缺口逐年擴大，調整生育醫(yī)療費補貼項目和失業(yè)婦女生育生活津貼費用的支出渠道，授權行政主管部門按程序適時調整繳費比例?？梢?，生育保險制度的籌資繳費保障力度等均與婦女的生育意愿、國家人口計生政策等因素密切相關。此后，隨著國家和本市的法律法規(guī)出臺和修改，實際操作中《辦法》的執(zhí)行度已有所下降，立法的效益減弱。
??三、其他意見
??問卷調查最后設置了一個開放性問題，收集公眾對《辦法》及其實施的其他意見建議，歸納起來包括以下幾點：其一，加強宣傳。向公眾普及生育保險相關知識。其二，提高待遇。生育生活津貼、生育醫(yī)療費補貼的金額應當隨貨幣貶值和經濟生活水平提高而增加，并延長津貼、補貼的期限。其三，完善生育津貼計發(fā)基數和標準。這一方面有異議，有人認為不應當以平均工資計算，而應當以本人繳費工資計算，可以本人前12個月的繳費工資加權平均；有人認為按單位平均工資不公平，影響效率；還有人認為應當按全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入計算。其四，優(yōu)化經辦。根據互聯(lián)網司法的大趨勢，建立一個一網通辦的系統(tǒng)，縮短申領審批流程，減少辦理障礙。其五，擴大保障范圍。如取消戶籍限制和計劃生育限制，未婚婦女的生育權也應當受到保護享受生育保險。其六，加大處罰力度。采取增加罰款金額等措施加大違法成本，從而減少違法行為。其七，充分考慮各類情況。比如產婦在懷孕期間早產的情況，以及符合計劃生育的家庭，男方繳費而女方未繳費或因單位破產等原因斷交等情況下的待遇保障。這些問題都需要在完善生育保險立法過程中充分考慮。
??第四部分 評估結論和建議
??評估組對照評估指標體系，對《辦法》進行了全面評估。評估組認為，《辦法》的頒布實施對維護生育期從業(yè)婦女的合法權益，保障其在生育期間得到必要的經濟補償和醫(yī)療保健，均衡企業(yè)間生育保險費用的負擔起到了巨大的推動作用。但是，隨著經濟社會的發(fā)展，新情況、新問題不斷出現(xiàn)。評估組得出對《辦法》應當“廢舊立新”的結論——即廢除當前實施的《辦法》，制定符合時代需要的本市生育保險辦法。在制定新法時，建議考慮關注以下幾個問題：
??首先是處理好與上位法、同位法之間的銜接問題?！掇k法》頒布實施以來，立法精神和立法目的并未改變。但隨著《社會保險法》的出臺，以及人口計生政策的調整，《辦法》中的不少條款已無法適用。在起草新的生育保險辦法時，應綜合考慮好各類協(xié)調關系，使之與上位法不相抵觸，與同位法并行不悖。
??其次是規(guī)范生育生活津貼計發(fā)基數問題?！渡鐣ｋU法》規(guī)定生活津貼按照女職工生育時所在用人單位上年度職工月平均工資計發(fā)；實施過程中，出現(xiàn)金融、科技等行業(yè)低收入職工“生孩子大幅漲工資”的矛盾，企業(yè)認為不盡合理，反映較為突出。
??最后是單位關停破產期間生育人員的待遇保障問題。國家對生育保險的適用范圍僅限于職工，用人單位關停破產后，原職工不再具有職工的身份，無法享受職工的生育待遇，但單位關停破產并非職工原因，其生育待遇存在缺失。
??[1]
??《中華人民共和國社會保險法釋義與案例》，全國人大常委會法制工作委員會行政法室、人力資源和社會保障部法規(guī)司編著，2010年11月第1版