??摘 要
??《上海市鐵路上海站地區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）于1998年9月發(fā)布，并于當(dāng)年實(shí)施，2004年和2010年修正并重新發(fā)布。根據(jù)上海市政府發(fā)布的《上海市規(guī)章立法后評估辦法》，《暫行規(guī)定》屬于需要進(jìn)行立法后評估的政府規(guī)章，為此，鐵路上海站管委會委托上海市行政法治研究所開展《暫行規(guī)定》的后評估工作。本次評估的技術(shù)路徑主要是采取行政機(jī)關(guān)自評、社會調(diào)查、條文評估等相結(jié)合的評估方法。
??本項目的評估采用6項一級、19項二級指標(biāo)組成的指標(biāo)體系。評估報告的內(nèi)容分為評估概況、總體評估結(jié)論、具體評估結(jié)論、評估建議等四個部分。
??評估的總體結(jié)論：通過對《暫行規(guī)定》立法目的實(shí)現(xiàn)情況、主要規(guī)定具體落實(shí)情況、對社會管理的促進(jìn)作用以及社會認(rèn)可度的分析，評估組認(rèn)為，《暫行規(guī)定》的立法理念既符合當(dāng)時本市經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的客觀需要，也具有一定的前瞻性和可操作性?！稌盒幸?guī)定》實(shí)施以來，通過行政機(jī)關(guān)各方的共同努力，基本實(shí)現(xiàn)了加強(qiáng)鐵路上海站地區(qū)的綜合管理、維護(hù)正常的社會秩序的兩項立法目的。
??評估的分項結(jié)論：一是合法性?！稌盒幸?guī)定》屬于區(qū)域性綜合管理的地方政府規(guī)章，是地方政府根據(jù)區(qū)域面臨的問題，有針對性地創(chuàng)設(shè)相關(guān)法律制度，做出相應(yīng)規(guī)定，屬于創(chuàng)制性立法，屬于地方的立法權(quán)限。從立法程序上看，符合法律法規(guī)的相關(guān)要求。從內(nèi)容上看，其涵蓋了管理區(qū)域的管理事項，并無違法情形的存在。二是合理性。從正當(dāng)性看，《暫行規(guī)定》實(shí)施以來，站區(qū)的治安、市場秩序、環(huán)境衛(wèi)生等亂象得到了改觀，很好地滿足了公共利益的要求。從平等性看，相關(guān)條文體現(xiàn)了對市場不同主體平等性的要求。從適應(yīng)性看，考慮到當(dāng)前執(zhí)法權(quán)限不斷下沉，城市網(wǎng)格化管理不斷強(qiáng)化，相對集中行政處罰權(quán)大力推行等客觀現(xiàn)狀，因此，目前的管理體制機(jī)制在適應(yīng)性方面存在一些問題。三是協(xié)調(diào)性。第一，與同位法之間的協(xié)調(diào)性?！稌盒幸?guī)定》屬創(chuàng)制性政府規(guī)章，沒有相關(guān)同位法，因此不存在協(xié)調(diào)性的問題。第二，與配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性?！稌盒幸?guī)定》目前的實(shí)施效果還是比較良好。是否有必要制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，可以視未來的發(fā)展情況而定。第三，與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性?！稌盒幸?guī)定》與本市其他公共政策沒有不協(xié)調(diào)之處，能夠保障和調(diào)整合理的社會利益。四是立法技術(shù)。無論是從文本結(jié)構(gòu)，還是從立法語言來看，在當(dāng)時的立法背景下，作為實(shí)施性立法，其立法技術(shù)較為成熟，不存在大的問題。為順應(yīng)時代發(fā)展和立法進(jìn)步，應(yīng)對有關(guān)內(nèi)容需要補(bǔ)充完善。五是專業(yè)管理制度。從專業(yè)性看，基于上海站地區(qū)的特殊性，對交通暢通的管理、對環(huán)境衛(wèi)生的管理等都凸現(xiàn)了特殊區(qū)域突出行政管理而行業(yè)專業(yè)管理較弱的特點(diǎn)。從實(shí)效性看，《暫行規(guī)定》通過明確指定行政管理部門的方式，將鐵路上海站地區(qū)涉及的12項管理事項的管理和執(zhí)法權(quán)限分別授予了管委辦、公安、城管、市場監(jiān)管等部門，他們分別開展相關(guān)事項的管理和執(zhí)法工作。除了這些制度授權(quán)本身具有的合理性和可操作性外，實(shí)踐證明這些管理制度的執(zhí)行是卓有成效的。
??具體評估建議：從總體上來看，《暫行規(guī)定》立法質(zhì)量較高，立法執(zhí)行情況較好。但是隨著本市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及本市行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，《暫行規(guī)定》也面臨著與時俱進(jìn)的需要，為此評估組建議適時啟動《暫行規(guī)定》的修訂工作，并在管理體制改革層面、有效應(yīng)對新形勢新問題新要求等方面，在法律層面明確應(yīng)對措施，同時，依據(jù)本市行政區(qū)劃的調(diào)整以及相對集中行政處罰權(quán)的推進(jìn)對相對已經(jīng)滯后于客觀實(shí)際需要的條文作出適應(yīng)性的修正。
??前 言
??《上海市鐵路上海站地區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）于1998年9月26日（市府令第62號）發(fā)布，并于當(dāng)年開始實(shí)施，2004年和2010年市政府分別對其進(jìn)行了修正并重新發(fā)布?！稌盒幸?guī)定》實(shí)施以來，為提升鐵路上海站地區(qū)的綜合管理水平，維護(hù)正常的社會秩序提供了法制保障。隨著本市社會和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，長三角一體化國家戰(zhàn)略的有序推進(jìn)，城市帶、城市群態(tài)勢的逐步形成，以及相關(guān)法律法規(guī)的修訂與完善，鐵路上海站地區(qū)的綜合管理面臨著新的要求和挑戰(zhàn)。
??《上海市規(guī)章立法后評估辦法》第八條第四項明確，“規(guī)章有下列情形之一的，實(shí)施部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法后評估：（一）擬上升為地方性法規(guī)的；（二）擬進(jìn)行重大修改的；（三）擬廢止但有較大爭議的；（四）與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展或者公眾利益密切相關(guān)，且實(shí)施滿5年以上的；（五）人大代表、政協(xié)委員或者社會各界意見、建議較為集中的；（六）市政府法制機(jī)構(gòu)認(rèn)為需要評估的其他規(guī)章?！逼浜诵哪康氖谴_保政府立法的科學(xué)性和促進(jìn)規(guī)章有效實(shí)施。
??基于《暫行規(guī)定》2010年修改后實(shí)施也有10來年了，面對當(dāng)前新形勢新要求，有必要對《暫行規(guī)定》開展立法后評估工作。
??本評估報告共分為四個部分：第一部分為評估概況；第二部分為總體評估結(jié)論；第三部分為具體評估結(jié)論；第四部分是評估建議，主要針對評估過程中發(fā)現(xiàn)的問題，重點(diǎn)從制度建設(shè)方面對《暫行規(guī)定》提出修訂完善的若干建議。
??一、評估概況
??（一）評估目標(biāo)
??立法后評估的對象主要是《暫行規(guī)定》所確立的各項管理制度的實(shí)施情況，包括治安秩序管理、道路交通管理、道路設(shè)施管理、綠化管理、市容管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、環(huán)境保護(hù)管理、建筑規(guī)劃管理、文明施工管理，以及相關(guān)禁止性規(guī)定、限制性規(guī)定的執(zhí)行情況。
??評估主要是圍繞兩個方面開展：
??一是制度規(guī)范性有效性方面：主要評估是否存在與上位法相抵觸的內(nèi)容；制度措施是否合理，是否符合公平、公正的原則，是否適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要；是否存在與其他規(guī)章不相協(xié)調(diào)的內(nèi)容等。
??二是制度實(shí)施有效性方面：主要評估公眾、行政相對人等對規(guī)章及其主要制度的知曉度、滿意度；制度措施是否可行；相關(guān)配套制度建設(shè)情況；規(guī)章的執(zhí)行情況和效果，實(shí)施中存在的主要問題以及原因等。
??（二）評估指標(biāo)
??評估指標(biāo)體系是立法后評估制度的重要組成部分，是反映立法文件是否需要修改、廢止的檢驗標(biāo)尺。本項目結(jié)合課題實(shí)際情況，在上海市行政法治研究所前期研究成果《地方立法后評估制度研究》中構(gòu)建的指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上進(jìn)行了歸并與調(diào)整，最后形成以下6個一級評估指標(biāo)19個二級評估指標(biāo)為評估依據(jù)。評估指標(biāo)具體見下表：
??表1 評估指標(biāo)
一級指標(biāo) | 二級指標(biāo) |
合法性 | 依據(jù)合法；權(quán)限合法；程序合法；內(nèi)容合法 |
合理性 | 正當(dāng)性；平等性；適應(yīng)性 |
協(xié)調(diào)性 | 與同位法之間的協(xié)調(diào)性；與配套制度的協(xié)調(diào)性；與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性 |
立法技術(shù) | 文本結(jié)構(gòu)的完整性；立法語言的準(zhǔn)確性 |
專業(yè)管理制度 | 專業(yè)性、可操作性、實(shí)效性 |
實(shí)施效果 | 公眾知曉度；公眾認(rèn)可度；守法有效性；執(zhí)法有效性 |
??（三）評估的技術(shù)路徑
??本次評估，采取行政機(jī)關(guān)自評報告、社會調(diào)查、條文評估相結(jié)合的評估方法。
??1.自評報告。上海鐵路公安處、上海市公安局治安總隊、靜安區(qū)城管部門、靜安區(qū)市容環(huán)境部門等單位撰寫了關(guān)于實(shí)施《暫行規(guī)定》的自評報告，是整個項目研究工作的基礎(chǔ)材料。
??2.社會調(diào)查。項目組針對上海站地區(qū)的商戶、市民、旅客等開展社會問卷調(diào)查，掌握相關(guān)信息，出具相關(guān)分析報告。問卷發(fā)放對象包括鐵路上海站地區(qū)的經(jīng)營業(yè)主、路過鐵路上海站地區(qū)的本市居民/居住證持有者/外來務(wù)工人員、剛到/途徑上海的旅客，問卷回收后進(jìn)行了數(shù)據(jù)統(tǒng)計，并在此基礎(chǔ)上形成了問卷分析報告（見附件一）。本次社會調(diào)查共回收問卷90份，其中，屬于鐵路上海站地區(qū)的經(jīng)營業(yè)主的受調(diào)查者有44人，占比48.89%；路過鐵路上海站地區(qū)的本市居民/居住證持有者/外來務(wù)工人員的受調(diào)查者為27人，占比30%；剛到/途徑上海的旅客有6人，占比6.67%。其他類別13人，占比14.4%。雖然由于鐵路上海站地區(qū)的特殊情況導(dǎo)致的問卷回收數(shù)量較少，但仍然能在一定程度上反映出管理相對人對《暫行規(guī)定》的認(rèn)知度和評價情況。
??3.條文評估。項目組針對《暫行規(guī)定》的具體條文進(jìn)行全面分析，評估其合法性、合理性、實(shí)效性。
??二、總體評估
??在行政機(jī)關(guān)自評、社會調(diào)查和條文評估的基礎(chǔ)上，評估組通過綜合分析，以及對照評估等級及劃分標(biāo)準(zhǔn)（見表2），經(jīng)過充分討論后一致認(rèn)為，《暫行規(guī)定》立法及其實(shí)施情況的總體評估結(jié)論為“較好”。具體分析如下：
??表2：總體評估等級及劃分標(biāo)準(zhǔn)
評估項目 | 具體評價 | ||||
立法目的實(shí)現(xiàn)程度 | 已經(jīng)實(shí)現(xiàn) | 基本實(shí)現(xiàn) | 實(shí)現(xiàn)度不高 | 基本沒有實(shí)現(xiàn) | 沒有實(shí)現(xiàn) |
主要規(guī)定的落實(shí)情況 | 全部落實(shí) | 多數(shù)落實(shí) | 少數(shù)落實(shí) | 少數(shù)基本落實(shí) | 沒有落實(shí) |
對社會管理的促進(jìn)作用 | 積極的規(guī)范促進(jìn)作用 | 一定的規(guī)范促進(jìn)作用 | 較少的規(guī)范促進(jìn)作用 | 基本沒有規(guī)范促進(jìn)作用 | 沒有規(guī)范促進(jìn)作用 |
社會認(rèn)可度 | 高 | 較高 | 不高 | 較低 | 很低 |
評估等級 | 好 | 較好 | 一般 | 較差 | 差 |
??（一）關(guān)于立法目的的實(shí)現(xiàn)程度
??《暫行規(guī)定》的立法目的有兩個：一是加強(qiáng)鐵路上海站地區(qū)的綜合管理；二是維護(hù)正常的社會秩序。從評估結(jié)果來看，《暫行規(guī)定》這兩個立法目的都已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，在評估等級中處于“較好”。具體理由如下：
??一是站區(qū)治安頑癥得到有效治理。在上海市鐵路上海站地區(qū)管理委員會及其辦公室（以下統(tǒng)稱管委辦）的統(tǒng)一部署和協(xié)調(diào)下，各行政管理部門依托聯(lián)動指揮中心，建立站區(qū)聯(lián)勤聯(lián)動機(jī)制，扎牢巡邏發(fā)現(xiàn)網(wǎng)、快速處突網(wǎng)、聯(lián)合打擊網(wǎng)，充分發(fā)揮“釘子崗”、平安志愿者群防群治功能，通過重點(diǎn)排摸和打擊站區(qū)范圍治安類、市場經(jīng)營類、交通運(yùn)營類涉黑涉惡案件，強(qiáng)化對“兩懷”婦女叫賣發(fā)票、“黃?！睆?qiáng)行拉客、偷盜扒竊等治安頑癥的治理，不斷提升站區(qū)安防能級，基本實(shí)現(xiàn)了“平安站區(qū)”。
??二是站區(qū)公共安全得到有效保障。管委辦按照“精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)”的要求，全面落實(shí)公共安全管理各項工作，通過推進(jìn)站區(qū)物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，集中整治站外上下客行為，落實(shí)食品安全工作責(zé)任，持續(xù)開展安全檢查，壓實(shí)防汛防臺工作，加強(qiáng)反恐防范和區(qū)域聯(lián)防等方式，有效落實(shí)安全生產(chǎn)和監(jiān)督管理工作職責(zé)，加大宣傳力度，不斷改善站區(qū)環(huán)境。公安、城管、市場監(jiān)管等行政管理部門通過打造站區(qū)圈層防護(hù)體系，推進(jìn)站區(qū)打防管控一體化運(yùn)作，開展食品安全、非機(jī)動車整治、社會救助、戶外廣告治理等專項整治，確立站區(qū)商事主體一戶一檔制度等措施，不斷改善站區(qū)公共安全態(tài)勢，基本實(shí)現(xiàn)了“安全站區(qū)”。
??三是站區(qū)的交通秩序得到有效管理。公安行政管理部門結(jié)合道路交通違法行為大整治，通過集中式、滾動式、疊加式等整治方式，通過嚴(yán)查嚴(yán)整嚴(yán)處，增加道路交通違法成本，促使交通參與者主動遵守道路交通法律法規(guī)，不斷打造暢通有序的道路交通環(huán)境；針對四輪“黑車”非法營運(yùn)突出的情況，強(qiáng)化聯(lián)絡(luò)溝通、信息共享，理順工作機(jī)制，不定期開展聯(lián)合整治，形成高壓態(tài)勢，確保非法客運(yùn)不抬頭、不反彈、不蔓延；廣泛收集鐵路上海站地區(qū)各類路政設(shè)施的使用信息，對鐵路上海站周邊道路及路口交通設(shè)施不斷進(jìn)行優(yōu)化。此外，管委辦也通過不斷優(yōu)化公交站點(diǎn)布局，有效應(yīng)對大客流等方式，確保旅客平安出行，基本實(shí)現(xiàn)了“通暢站區(qū)”。
??四是站區(qū)品質(zhì)形象得到有效提升。管委辦及其他行政管理部門以精細(xì)化管理為目標(biāo)，通過借力大數(shù)據(jù)時代的創(chuàng)新技術(shù)，聚焦薄弱環(huán)節(jié)，細(xì)化站區(qū)文明建設(shè)計劃，動員站區(qū)單位，聯(lián)創(chuàng)共建站區(qū)文明建設(shè)等方式，開展讓站區(qū)“亮起來”、“美起來”、“綠起來”的行動，持續(xù)美化站區(qū)環(huán)境，不斷提升站區(qū)品質(zhì)，基本實(shí)現(xiàn)了“美麗站區(qū)”。
??（二）關(guān)于主要規(guī)定的落實(shí)情況
??《暫行規(guī)定》實(shí)施以來，鐵路上海站地區(qū)管理的主要規(guī)定都基本得到有效的落實(shí)，在評估等級中處于“較好”。具體理由如下：
??《暫行規(guī)定》通過明確指定行政管理部門的方式，將鐵路上海站地區(qū)的治安秩序管理、道路交通管理、道路設(shè)施管理、綠化管理、市容管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、環(huán)境保護(hù)管理、建筑規(guī)劃管理、文明施工管理、禁止性行為的管理、限制性行為的管理、勞務(wù)活動的備案等分別授權(quán)給了原閘北區(qū)公安機(jī)關(guān)、鐵路公安機(jī)關(guān)和地鐵公安機(jī)關(guān)，原閘北區(qū)城市管理行政執(zhí)法部門，原閘北區(qū)環(huán)境保護(hù)管理部門，管委辦、原閘北區(qū)工商行政管理部門等行政機(jī)關(guān)，由他們分別開展相關(guān)事項的管理和執(zhí)法工作。
??從管委辦、上海市公安局治安總隊、上海市公安局靜安分局、上海鐵路公安局公安處、靜安區(qū)城市管理行政執(zhí)法局、靜安區(qū)市場監(jiān)督管理局、靜安區(qū)建筑建材業(yè)管理中心等提交的自評報告來看，各行政管理部門/單位基本上都能依法履職，在確保信息共享、聯(lián)勤聯(lián)動的基礎(chǔ)上，積極開展相關(guān)管理和執(zhí)法工作，并取得了一定的成績，有效地維護(hù)了鐵路上海站地區(qū)的社會秩序，維護(hù)了相對人的合法權(quán)益，確保了該地區(qū)的公共安全。
??從社會調(diào)查結(jié)果來看，100%的受調(diào)查者認(rèn)為鐵路上海站地區(qū)管委會在鐵路上海站地區(qū)的工作情況優(yōu)良，多數(shù)留言的受調(diào)查者表示希望鐵路上海站地區(qū)管委會能更上一層樓；有96.66%的受調(diào)查者認(rèn)為公安機(jī)關(guān)在鐵路上海站的執(zhí)法情況優(yōu)良，部分受調(diào)查者建議公安部門繼續(xù)加強(qiáng)現(xiàn)場執(zhí)法，繼續(xù)有效提升管理效果；有96.67%的受調(diào)查者認(rèn)為城市管理執(zhí)法部門在鐵路上海站的執(zhí)法情況優(yōu)良，但是也存在60分以下的打分，顯示城管部門的執(zhí)法工作有進(jìn)一步改進(jìn)提升的空間；100%的受調(diào)查者認(rèn)為環(huán)境保護(hù)部門在鐵路上海站的執(zhí)法情況優(yōu)良，部分受調(diào)查者建議若能進(jìn)一步增加綠化，則能起到錦上添花之效。
??（三） 關(guān)于對社會管理的促進(jìn)作用
??評估組認(rèn)為，《暫行規(guī)定》對加強(qiáng)鐵路上海站的綜合管理，維護(hù)正常的社會秩序起到了積極的促進(jìn)作用，評價結(jié)論為“較好”。
??一是鐵路上海站地區(qū)管理和執(zhí)法相關(guān)責(zé)任主體的履職情況良好。如在治安管理方面，近5年來,站區(qū)治安派出所共破案288起,刑事拘留453人,行政拘留1248人,形成強(qiáng)大震懾效應(yīng)。上海站軌道交通區(qū)域侵財案件立案數(shù)逐年減少,今年以來月均立案僅2起,較去年下降約99%,破案率約為63.6%,較去年上升約58.8個百分點(diǎn),地域性、團(tuán)伙型違法犯罪群體基本消滅,治安類警情大幅減少,“黃?！薄岸凳邸钡戎伟瞾y象基本絕跡。又如在在交通管理方面。近5年來,在鐵路上海站地區(qū)及周邊道路共查處各類道路交通違法行為45.6萬余起,會同交通行政執(zhí)法部門開展“非法客運(yùn)”打擊整治1000余次,查獲涉嫌從事非法營運(yùn)車輛2180輛。期間，未發(fā)生特重大道路交通事故，切實(shí)保障了人民群眾出行安全。再如，近五年，區(qū)城管執(zhí)法局共對站區(qū)內(nèi)開展執(zhí)法檢查5000余次，出動人員9000余人次，2000余車次，開展專項執(zhí)法800余次，聯(lián)合執(zhí)法100余次。共辦理一般程序案件、簡易程序案件1400余件，累計罰款金額13余萬元，處罰事項包括占用公共場所設(shè)攤經(jīng)營、占用公共場所堆物、超出門窗經(jīng)營、臨時占用城市道路、擅自占用城市道路、亂懸掛、隨意堆放建筑垃圾、擅自設(shè)置戶外廣告設(shè)施、未按規(guī)定設(shè)置封閉圍欄、未將裝修垃圾運(yùn)至指定場所、夜間施工等?；靖采w《上海市鐵路上海站地區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》關(guān)于城管執(zhí)法方面的內(nèi)容。最后，管委辦、區(qū)市場監(jiān)管局、區(qū)建筑建材業(yè)管理中心等也根據(jù)各自的法定職責(zé)，在站區(qū)管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、無證無照經(jīng)營管理、人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)管理、建筑工地圍墻管理等方面認(rèn)真履責(zé)，有效促進(jìn)了鐵路上海站地區(qū)的社會管理。
??二是鐵路上海站地區(qū)的環(huán)境和治安情況總體上得到了廣泛認(rèn)可。社會調(diào)查顯示，一方面，有92.22%的受調(diào)查者認(rèn)為鐵路上海站地區(qū)綜合管理下的環(huán)境非常好，有7.78%的受調(diào)查者認(rèn)為鐵路上海站地區(qū)綜合管理下的環(huán)境好；另一方面，有93.33%的人認(rèn)為鐵路上海站的社會治安情況非常好，另有5.56%的人認(rèn)為鐵路上海站的社會治安情況好。
??（四）關(guān)于社會認(rèn)可度
??評估組認(rèn)為，《暫行規(guī)定》的社會認(rèn)可度“較高”。
??社會調(diào)查結(jié)果顯示，一方面受調(diào)查群體中，鐵路上海站地區(qū)的經(jīng)營業(yè)主對《暫行規(guī)定》的知曉度為100%，途徑該區(qū)域的本市居民/居住證持有者/外來務(wù)工人員的知曉度為66.67%，剛到/途徑上海的旅客的知曉度為16.67%，其他人群為7.69%。另一方面，在所有知道《暫行規(guī)定》的受調(diào)查者中熟悉《暫行辦法》規(guī)定的，鐵路上海站地區(qū)的經(jīng)營業(yè)主為97.73%；途徑該區(qū)域的本市居民/居住證持有者/外來務(wù)工人員為66.67%；其余的受調(diào)查者都表示一般。此外，社會調(diào)查結(jié)果還顯示，《暫行規(guī)定》的規(guī)范作用得到了有效發(fā)揮。一是在知曉《暫行規(guī)定》的人群中，有92.06%的受調(diào)查者認(rèn)為《暫行規(guī)定》對鐵路上海站地區(qū)綜合管理的維護(hù)的作用大。二是在知曉《暫行規(guī)定》的人群中，有90.48%的受調(diào)查者認(rèn)為《暫行規(guī)定》對鐵路上海站地區(qū)社會秩序的維護(hù)作用大。
??綜上所述，通過對《暫行規(guī)定》立法目的實(shí)現(xiàn)情況、主要規(guī)定具體落實(shí)情況、對社會管理的促進(jìn)作用以及社會認(rèn)可度的分析，評估組認(rèn)為，《暫行規(guī)定》的立法理念既符合當(dāng)時本市經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的客觀需要，也具有一定的前瞻性，實(shí)施以來，通過各方的共同努力，基本實(shí)現(xiàn)了《暫行辦法》加強(qiáng)鐵路上海站地區(qū)的綜合管理、維護(hù)正常的社會秩序的立法目的。
??三、分項評估
??結(jié)合本次后評估的目的及《暫行規(guī)定》的具體情況，對照6個一級指標(biāo)、19個二級指標(biāo)，對《暫行規(guī)定》在立法和實(shí)施方面的情況逐項進(jìn)行了評估。具體評估結(jié)論如下：
??（一）合法性
??從本質(zhì)上講，合法性是立法文件必須符合客觀規(guī)律，充分反映民意、科學(xué)理性、基本價值理念等。從形式上講，合法性是立法必須符合立法權(quán)限、符合立法程序、不違背上位法的規(guī)定等。
??1、依據(jù)合法
??立法依據(jù)作為立法形式要件的全部意義在于說明“立法”這種要式行為中立法權(quán)的來源、效力位階等，它是立法行為合法性的證明，而非內(nèi)容合法性的證明。創(chuàng)制性立法，其權(quán)源來自《立法法》，就實(shí)施性立法而言，地方性法規(guī)的立法依據(jù)一般存在于法律之中，而政府規(guī)章的立法依據(jù)，可以是行政法規(guī)或者地方性法規(guī)。
??《暫行規(guī)定》屬于區(qū)域性綜合管理的地方政府規(guī)章，是地方政府根據(jù)區(qū)域面臨的問題，有針對性地創(chuàng)設(shè)相關(guān)法律制度，做出相應(yīng)規(guī)定，屬于創(chuàng)制性立法。《立法法》第八十二條
??規(guī)定直轄市人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。
??地方政府規(guī)章可以就
??屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項做出規(guī)定。
??鐵路上海站地區(qū)的管理，如臨港新片區(qū)、張江綜合保稅區(qū)、浦東機(jī)場等一般，涉及的是城市內(nèi)某一特定區(qū)域的管理事項，屬于具象化的區(qū)域行政管理，因此即使沒有直接立法依據(jù)，但仍然屬于地方的立法權(quán)限。
??《暫行規(guī)定》雖然沒有直接的上位法依據(jù)，但是由于其所規(guī)范的站區(qū)管理制度是對現(xiàn)有法律資源的整合，即在《暫行規(guī)定》確立的各種站區(qū)具體管理制度上，《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國道路交通安全法》《上海市城市道路管理條例》《上海市綠化條例》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《上海市環(huán)境保護(hù)條例》《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《無照經(jīng)營查處取締辦法》《上海市城市道路管理條例》等，均可視為其立法依據(jù)。這種法律資源整合式立法，是《暫行規(guī)定》的一大特點(diǎn)。
??2、權(quán)限合法
??考察地方立法是否符合法定權(quán)限，即考察其立法主體的立法權(quán)限是否符合憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法和立法法中的相關(guān)規(guī)定，是否違背法律保留原則、法律優(yōu)先原則。
??從1998年起,各級公安機(jī)關(guān)針對鐵路上海站的亂象，組織了多次大規(guī)模的清理整頓。為解決上海站的管理難題，全面提高站區(qū)綜合管理水平,作為上海站站區(qū)公共秩序的主要管理主體的原上海市公安局閘北分局以“建立鐵路上海站地區(qū)長效管理機(jī)制”為課題,通過召開懇談會、走訪、問卷調(diào)查等調(diào)研形式,總結(jié)近年來站區(qū)管理的成效與經(jīng)驗，分析治安管理中存在的問題和原因，探索長效管理機(jī)制。1998年8月6日，市委專門召開鐵路上海站地區(qū)綜合管理協(xié)調(diào)會議，明確職責(zé)，確立治理重點(diǎn)，提出了具體細(xì)致的工作目標(biāo)。形成了由鐵路上海站地區(qū)管理委員會和閘北區(qū)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，站區(qū)管委會辦公室具體組織、協(xié)調(diào)、督促，公安、工商、監(jiān)察等管理部門各負(fù)其責(zé)的綜合管理格局和工作機(jī)制。管委會辦公室設(shè)在天目西路街道，在屬地管理的基礎(chǔ)上，對上海站這一樞紐區(qū)域，實(shí)施區(qū)別于一般屬地管理的更有針對性的管理措施、監(jiān)督措施等。這種按屬地原則，通過區(qū)域性管委會進(jìn)行治理的模式，上海在綜合保稅區(qū)、張江高新區(qū)、臨港自貿(mào)區(qū)新片區(qū)、化工區(qū)、新天地、田子坊等特別區(qū)域落地實(shí)施。從治理手段上看，也相繼出臺了《上海市人民廣場地區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》《上海浦東機(jī)場綜合保稅區(qū)管理辦法》《上海市徐家匯地區(qū)綜合管理規(guī)定》等地方政府規(guī)章。
??3、程序合法
??在法理學(xué)意義上，程序既是實(shí)體的保障，同時具有獨(dú)立于實(shí)體內(nèi)容而存在的價值?！兑?guī)章制定程序條例》第十條
??規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市人民政府所屬工作部門或者下級人民政府認(rèn)為需要制定地方政府規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)向該省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府報請立項。第十四條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以確定規(guī)章由其一個部門或者幾個部門具體負(fù)責(zé)起草工作，也可以確定由其法制機(jī)構(gòu)起草或者組織起草?！稌盒幸?guī)定》是1998年9月26日，由上海市人民政府第62號令正式發(fā)布的，符合法定程序。2004年和2010年分別由市政府進(jìn)行了打包修改并再次發(fā)布。從立法程序上看，符合法律法規(guī)的要求。
??4、內(nèi)容合法
??立法內(nèi)容的合法性，又被稱為實(shí)質(zhì)合法性，是指法律自身價值目標(biāo)的正義性和法律內(nèi)容的正統(tǒng)性。鐵路上海站地區(qū)東起大統(tǒng)路,西至恒豐路,南臨天目西路,北迄中興路,面積為0.64平方公里,是連接外省市與本市之間的陸上交通樞紐。站區(qū)面積不大，但涉及治安秩序管理、道路交通管理、道路設(shè)施管理、綠化管理、市容管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、環(huán)境保護(hù)管理、建筑規(guī)劃管理、文明施工管理等各方面的事項。這些管理事項，既有納入網(wǎng)絡(luò)化管理的城管綜合執(zhí)法，也有涉及建設(shè)、交通、綠化市容、環(huán)保等各主管部門的專業(yè)執(zhí)法。設(shè)立管委會的目的，就是通過一個綜合管理機(jī)關(guān)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方事務(wù)，齊抓共管，共同打造好上海站這個重要的長三角陸上交通門戶。并且，近年來，執(zhí)法事項向街道下沉、網(wǎng)絡(luò)化執(zhí)法力量不斷加強(qiáng)，更加強(qiáng)調(diào)執(zhí)法與管理的屬地性。因此，從內(nèi)容上看，《暫行規(guī)定》涵蓋了管理區(qū)域的管理事項，并無違法情形的存在。
??（二）合理性
??本次評估將合理性的評估細(xì)化分為以下三項二級指標(biāo)：
??1.正當(dāng)性
??正當(dāng)性是指立法機(jī)關(guān)在立法以及制度設(shè)計時，在主觀上是否出于正當(dāng)?shù)膭訖C(jī)，在客觀上是否符合正當(dāng)?shù)哪康摹＞唧w來說，一要符合公正、正義的基本價值觀念。社會生活的基本價值體系，是國家法律秩序的基礎(chǔ)和最高準(zhǔn)則，法律制度的設(shè)計必須符合這些基本價值觀念。二要符合人民的根本利益。三要符合社會公共利益，必須承認(rèn)政府增進(jìn)社會福利、維護(hù)公共安全和社會公共利益的重要性。
??一般而言，一個城市的火車站，都是治安環(huán)境較差、交通秩序較亂的地區(qū)。上海站是老站，地處城市中心，緊臨南北高架，交通秩序先天不足，進(jìn)站車輛停車?yán)щy，易堵塞交通，夜間管理警力較少，過往旅客、站區(qū)單位反響較大；治安頑癥屢禁不絕，站區(qū)治安熱點(diǎn)源較多，倒賣火車票、販賣假發(fā)票等違法活動時有發(fā)生，旅館拉客、個體行李搬運(yùn)等活動極易引發(fā)治安、刑事案件；市容環(huán)境不夠理想，站區(qū)亂招貼現(xiàn)象屢禁不止，夜間環(huán)境衛(wèi)生狀況不容樂觀，無證設(shè)攤經(jīng)營、圍站叫賣兜售商品現(xiàn)象時有出現(xiàn)；此外，販賣假煙、亂收費(fèi)現(xiàn)象等也偶有發(fā)生。
??上述這些問題全和公共利益相關(guān)，影響旅客出行的體驗和感覺，也使外地旅客進(jìn)入上海時容易受到人身或財產(chǎn)的利益損害。因此，《暫行規(guī)定》的立法初衷，就是九龍治水——管理理念是以間接管理為主，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)監(jiān)督。管理模式為“條包塊管”，各派駐機(jī)構(gòu)各自管理自身權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)，管委會采用每周例會的方式統(tǒng)一協(xié)調(diào)各派駐機(jī)構(gòu)，并負(fù)責(zé)對其監(jiān)督。這種管理模式極大地節(jié)省了管理開支，并有效協(xié)調(diào)了各派駐機(jī)構(gòu)的職能分配，在管委會的組織協(xié)調(diào)整合下，多部門能形成合力?！稌盒幸?guī)定》實(shí)施以來，站區(qū)的治安、市場秩序、環(huán)境衛(wèi)生等亂象得到了改觀，很好地滿足了公共利益的要求。
??2.平等性
??平等對待是體現(xiàn)憲法確立的公民的平等權(quán)。平等對待要求立法機(jī)關(guān)在立法時杜絕一切不合理的差別，承認(rèn)一些合理的差別，立法應(yīng)當(dāng)考慮弱勢群體的傾斜保護(hù)。
??以《暫行規(guī)定》第十八條為例，因為站區(qū)內(nèi)設(shè)有鐵路運(yùn)營的行李搬運(yùn)服務(wù)，可以直接把旅客送上站臺，因而具有天然的競爭優(yōu)勢。但其他從事搬運(yùn)服務(wù)的經(jīng)營者，可以給一些勞動能力單一的體力勞動者提供就業(yè)機(jī)會，滿足旅客多樣化的搬運(yùn)需求。因此，從平等對待的角度，這一領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是開放的。只是，為了保證服務(wù)的規(guī)范有序，保證出現(xiàn)問題時便于追責(zé)，《暫行規(guī)定》規(guī)定在站區(qū)內(nèi)從事經(jīng)營性旅客行李搬運(yùn)等勞務(wù)活動的，需要滿足3個條件：第一，應(yīng)當(dāng)取得工商營業(yè)執(zhí)照；第二，應(yīng)當(dāng)?shù)焦芪瘯k公室備案；第三，應(yīng)當(dāng)遵循一系列服務(wù)規(guī)范。如明碼標(biāo)價，統(tǒng)一著裝，佩帶標(biāo)志，搬運(yùn)工具定點(diǎn)存放等。
??這些條文，體現(xiàn)了對市場不同主體平等性的要求。
??3.適應(yīng)性
??要發(fā)展就要改革，而改革勢必要突破現(xiàn)狀，也可能觸及到法律規(guī)范的底線。如果法律的規(guī)定不再適合改革發(fā)展的要求，成為改革的阻力和障礙，那就要進(jìn)行修改。《暫行規(guī)定》在適應(yīng)性方面的問題主要集中在管理體制方面。
??從兄弟省市的客觀實(shí)踐來看，全國有許多地方取消了火車站地區(qū)的綜合管理規(guī)定，比如天津，徐州等。直接由站區(qū)綜合管理辦公室作為擁有獨(dú)立行政執(zhí)法資格的主體，按照當(dāng)?shù)亍冻鞘泄芾硐鄬行姓幜P權(quán)規(guī)定》等相關(guān)法規(guī)集中行使有關(guān)執(zhí)法部門的行政執(zhí)法權(quán)。
??實(shí)際上，考慮到當(dāng)前執(zhí)法權(quán)限不斷下沉，城市網(wǎng)格化管理不斷強(qiáng)化，相對集中行政處罰權(quán)大力推行等客觀現(xiàn)狀，在一般執(zhí)法領(lǐng)域，管委會可以考慮從各行政部門獲得授權(quán)，而在特殊的專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，站區(qū)管委會沒有執(zhí)法能力的，再報相關(guān)職能部門進(jìn)行執(zhí)法。
??從違法行為上看，在治安秩序得到極大改善的同時，像火車站這種人流密集地區(qū)，又會產(chǎn)生一些新的違法現(xiàn)象，如網(wǎng)紅主播為了增加流量，實(shí)施怪異、嚇人的行為，或是在公共場合有不雅行為，比如在南京火車站發(fā)生的未成年人被摸胸事件等，站區(qū)監(jiān)察隊在實(shí)施日常監(jiān)察巡查的時候，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)從公序良俗的角度對上述行為的處罰與治理。
??（三）協(xié)調(diào)性
??本次評估將協(xié)調(diào)性的評估細(xì)化分為以下三項二級指標(biāo)：
??1.與同位法之間的協(xié)調(diào)性
??與同位法之間的協(xié)調(diào)性是指立法規(guī)定與其處于同一法律位階的其他法律規(guī)范之間是否協(xié)調(diào)?！稌盒幸?guī)定》屬創(chuàng)制性政府規(guī)章，沒有相關(guān)同位法，因此不存在協(xié)調(diào)性的問題。
??2.與配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性
??與配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性是指立法與其內(nèi)容緊密相關(guān)的規(guī)范性文件之間的協(xié)調(diào)性。上位法律規(guī)范一般過于抽象，執(zhí)行步驟與細(xì)則需要由相關(guān)單位組織落實(shí)制定。但上海市并未制定以《暫行規(guī)定》為依據(jù)的配套規(guī)范性文件。評估組認(rèn)為，即使沒有配套的規(guī)范性文件，在多部門配合，管委會及其辦公室協(xié)調(diào)組織下，《暫行規(guī)定》目前的實(shí)施效果還是比較良好。是否有必要制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，可以視未來的發(fā)展情況而定。
??3.與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性
??公共政策具有適時性和創(chuàng)造性，能夠及時地適應(yīng)變化的社會環(huán)境，反映社會利益的合理訴求。因此，需要評估立法與公共政策之間的協(xié)調(diào)性，保障和調(diào)整合理的社會利益。從這一角度來看，《暫行規(guī)定》實(shí)現(xiàn)了加強(qiáng)鐵路上海站地區(qū)的綜合管理，維護(hù)正常的社會秩序和公共安全這一立法目的，能夠保障人民的生命財產(chǎn)安全、方便市民和旅客出行、創(chuàng)造文明宜居的友好環(huán)境，與《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035 年）》建設(shè)“環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、文化多元、安全宜居的城市”的目標(biāo)愿景相一致。在城市建設(shè)更合理、城市運(yùn)行更安全、城市發(fā)展可持續(xù)、城市環(huán)境更美好這一大目標(biāo)下，實(shí)現(xiàn)了鐵路上海站地區(qū)治理更有序、權(quán)力運(yùn)行更規(guī)范。因此，與我市其他公共政策沒有不協(xié)調(diào)之處，能夠保障和調(diào)整合理的社會利益。
??（四）立法技術(shù)
??立法技術(shù)是指“依照一定之體例，遵循一定之格式，運(yùn)用妥恰之詞語（法律語言），以顯示立法原則，并使立法原則或國家政策轉(zhuǎn)換為具體法律條文之過程”。立法技術(shù)的好壞，對于立法質(zhì)量、立法實(shí)施，包括執(zhí)法和守法均有非常直接和重大的影響。本次評估將立法技術(shù)指標(biāo)細(xì)化分為以下二項二級指標(biāo)：
??1.文本結(jié)構(gòu)的完整性
??《暫行規(guī)定》在文本結(jié)構(gòu)上由二十二條構(gòu)成，涵蓋了目的依據(jù)、適用范圍、管理機(jī)關(guān)、治安、交通、綠化、市容、環(huán)保、建筑規(guī)劃施工等管理事項、執(zhí)法部門、處罰程序、復(fù)議訴訟等內(nèi)容。從整體上來看，結(jié)構(gòu)完備，首尾照應(yīng)，立法思路清晰。
??2.立法語言的準(zhǔn)確性
??因2015年11月，本市實(shí)施閘北、靜安兩區(qū)行政區(qū)劃調(diào)，撤銷閘北區(qū)靜安區(qū)建制，設(shè)立新的靜安區(qū)，因此涉及到的原閘北區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)名稱，需要適時變更名稱。除此之外，《暫行規(guī)定》均使用法律規(guī)范用語來表達(dá)規(guī)章的意圖與指示，法律規(guī)范語言精準(zhǔn)、明確，不存在概念之間矛盾、前后不一致、語言使用不規(guī)范等情況?！稌盒幸?guī)定》的內(nèi)在邏輯嚴(yán)密。在內(nèi)容上，以治安和交通為重點(diǎn)，涵蓋了綜合管理所涉及的各個事項，突出分類管理、明確責(zé)任、細(xì)化要求，力求降低監(jiān)管成本，提高管理效率。在體例上，避免大而全，突出重點(diǎn)、精準(zhǔn)簡潔，對當(dāng)時法律法規(guī)和規(guī)章中直接適用于上海站管理的規(guī)定，如道路設(shè)施、市容、環(huán)境衛(wèi)生和保護(hù)、建筑規(guī)劃和文明施工等內(nèi)容，采用概述方法以簡化文本。其所設(shè)定的法律責(zé)任也與其預(yù)設(shè)的行為義務(wù)相互呼應(yīng)。所以《暫行規(guī)定》結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，內(nèi)容前后照應(yīng)、清晰明了，具備邏輯的嚴(yán)密性。
??但從具體內(nèi)容上看，還有以下兩點(diǎn)需要在修法時加以強(qiáng)化：一是修正相關(guān)內(nèi)容。因距離2010年《暫行規(guī)定》修訂后，已經(jīng)過去十年。這十年當(dāng)中，除《上海市城市道路管理條例》在2010年之后未修正外，相關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)章大部分都有修正，比如，《暫行規(guī)定》第十條、第十一條、第十三條、第十四條涉及的《上海市綠化條例》《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《上海市環(huán)境保護(hù)條例》《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》均于2018年12月修正，第十五條涉及的《上海市建設(shè)工程文明施工管理規(guī)定》于2019年8月修正，與之相關(guān)的內(nèi)容條款需要對比修正和補(bǔ)充完善。二是規(guī)范新生事物。近十年出現(xiàn)了很多新生事物，如網(wǎng)約車、共享單車、垃圾分類等等，鐵路上海站地區(qū)作為主要的交通樞紐，人流和客流密度十分之大，對于網(wǎng)約車、共享單車、垃圾分類的管理必須加以規(guī)范，相關(guān)內(nèi)容亦應(yīng)補(bǔ)充完善。
??綜上所述，評估認(rèn)為，無論是從文本結(jié)構(gòu)，還是從立法語言來看，在當(dāng)時的立法背景下，作為實(shí)施性立法，其立法技術(shù)較為成熟，不存在大的問題。為順應(yīng)時代發(fā)展和立法進(jìn)步，應(yīng)對有關(guān)內(nèi)容加以補(bǔ)充完善。
??（五）專業(yè)管理制度
??對專業(yè)管理制度的評估，主要是評估立法所設(shè)立的專業(yè)管理制度的內(nèi)容及規(guī)定是否反映了所調(diào)整領(lǐng)域的內(nèi)在規(guī)律，與客觀規(guī)律的相符程度，以及實(shí)際的效果如何。本次評估將專業(yè)管理制度的評估細(xì)化分為以下三項二級指標(biāo)：
??1.專業(yè)性
??專業(yè)性強(qiáng)調(diào)立法規(guī)定必須與社會實(shí)際相一致，不僅要避免相關(guān)規(guī)定滯后于社會實(shí)際，也要防止相關(guān)規(guī)定過于超前，而導(dǎo)致規(guī)定無法執(zhí)行，造成不必要的社會浪費(fèi)或者政府強(qiáng)行推進(jìn)而得不償失。評估組認(rèn)為，《暫行規(guī)定》作為一部管理鐵路上海站地區(qū)治安、環(huán)境衛(wèi)生、交通秩序等綜合管理的政府規(guī)章，主要負(fù)責(zé)的是行政管理領(lǐng)域，涉及到的行業(yè)專業(yè)性較弱，因此相關(guān)條款基本都屬于指引性條款類型。如第七條規(guī)定，“進(jìn)入地區(qū)的單位和個人應(yīng)當(dāng)自覺維護(hù)社會公共秩序和公共安全。對擾亂公共秩序、妨害公共安全、妨害社會管理秩序的行為，由公安機(jī)關(guān)按照《中華人民共和國治安管理處罰法》及有關(guān)規(guī)定予以處罰?！蓖恚谏虾Ｕ镜貐^(qū)的特殊性，對交通暢通的管理、對環(huán)境衛(wèi)生的管理等都凸現(xiàn)了特殊區(qū)域突出行政管理而行業(yè)專業(yè)管理較弱的特點(diǎn)。
??2.可操作性
??可操作性，是指立法既要充分考慮管理相對人自覺守法的可能性和可行性，又要充分考慮行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員有效執(zhí)行法律的可能性和可行性，以確保相關(guān)規(guī)定的實(shí)際操作和實(shí)施。評估組認(rèn)為，從整體上來看，《暫行規(guī)定》可操作性較強(qiáng)。比如，《暫行規(guī)定》的第六條、第九條、第十條、第十一條、第十二條、第十三條、第十四條、第十五條、第十六條、第十九條、第二十條的規(guī)定，都是涉及到區(qū)城管執(zhí)法部門的執(zhí)法和管理事項。實(shí)踐證明，《暫行規(guī)定》實(shí)施以來，鐵路上海站地區(qū)的無序設(shè)攤、跨門經(jīng)營、擅自占道等違法現(xiàn)象得到遏制，總體上看，《暫行規(guī)定》的操作性較強(qiáng)。
??3.實(shí)效性
??專業(yè)管理制度的實(shí)效性，強(qiáng)調(diào)立法時所設(shè)計制度的目標(biāo)和要求是否被轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，并對社會產(chǎn)生積極的規(guī)范促進(jìn)作用?！稌盒幸?guī)定》通過明確指定行政管理部門的方式，將鐵路上海站地區(qū)涉及的12項管理事項的管理和執(zhí)法權(quán)限分別授予了管委辦、公安、城管、市場監(jiān)管等部門，他們分別開展相關(guān)事項的管理和執(zhí)法工作。調(diào)查結(jié)果顯示，除了這些制度授權(quán)本身具有的合理性和可操作性外，實(shí)踐證明這些管理制度的執(zhí)行也是卓有成效的。社會調(diào)查顯示，所有部門的工作成效所獲得的社會滿意度都在96%以上。
??（六）實(shí)施效果
??1.公眾的知曉度
??立法實(shí)施的實(shí)際情況，不僅指其在實(shí)施過程中所帶來的客觀結(jié)果，同時也包括公眾、尤其是立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體對該制度的認(rèn)知和認(rèn)同情況。一般情況下，只有當(dāng)社會公眾及相關(guān)主體對立法持認(rèn)同態(tài)度時，立法才能夠得到有效的實(shí)施。社會調(diào)查結(jié)果顯示，一方面受調(diào)查群體中，鐵路上海站地區(qū)的經(jīng)營業(yè)主對《暫行規(guī)定》的知曉度為100%，途徑該區(qū)域的本市居民/居住證持有者/外來務(wù)工人員的知曉度為66.67%，剛到/途徑上海的旅客的知曉度為16.67%，其他人群為7.69%。另一方面，在所有知道《暫行規(guī)定》的受調(diào)查者中熟悉《暫行辦法》規(guī)定的，鐵路上海站地區(qū)的經(jīng)營業(yè)主為97.73%；途徑該區(qū)域的本市居民/居住證持有者/外來務(wù)工人員為66.67%；其余的受調(diào)查者都表示一般。由此可見，《暫行規(guī)定》的社會知曉度還屬于較高的范圍。
??2.公眾的認(rèn)可度
??認(rèn)可度是指公眾、尤其是立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體對立法規(guī)定的認(rèn)可和信任程度。當(dāng)各方主體對立法規(guī)定持認(rèn)可態(tài)度時，不僅自己會自覺守法，還會積極地維護(hù)法律的實(shí)施，推動立法目的的實(shí)現(xiàn)。這時，立法目的實(shí)現(xiàn)的可能性也較大；反之，當(dāng)各方主體抱有抵觸情緒時，立法實(shí)施的阻力就會增加，立法實(shí)施的成本也會增加。
??社會調(diào)查顯示，《暫行規(guī)定》的公眾的認(rèn)可度很高。一是在知曉《暫行規(guī)定》的人群中，有92.06%的受調(diào)查者認(rèn)為《暫行規(guī)定》對鐵路上海站地區(qū)綜合管理的維護(hù)的作用大。二是在知曉《暫行規(guī)定》的人群中，有90.48%的受調(diào)查者認(rèn)為《暫行規(guī)定》對鐵路上海站地區(qū)社會秩序的維護(hù)作用大。
??3.守法有效性
??如果每一項立法規(guī)定都需要借助于行政執(zhí)法活動才能實(shí)現(xiàn)，那么立法規(guī)定的實(shí)現(xiàn)必然是低效的。評估組通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有部分行政相對人自覺守法的意識不夠強(qiáng)。主要表現(xiàn)為：一是每年的社會治安案件數(shù)雖有所下降，但絕對數(shù)仍然處于較高狀態(tài)。二是每年違反交通行政管理的案件時有發(fā)生，特別是非法客運(yùn)的現(xiàn)象屢禁不絕，影響到上海站地區(qū)的交通有序。因此，在社會治安和交通管理方面，相對人的守法意識有待進(jìn)一步提高。
??4.執(zhí)法的有效性
??從對執(zhí)法效果的評價來看，執(zhí)法效果的評價是指對行政執(zhí)法行為所產(chǎn)生效果的評價。經(jīng)過調(diào)研，評估組普遍認(rèn)為，《暫行規(guī)定》的立法目的基本實(shí)現(xiàn)；上海站地區(qū)管委會全面履行了《暫行規(guī)定》所規(guī)定的各項管理職責(zé)；《暫行規(guī)定》設(shè)定制度基本達(dá)到了制度設(shè)定的初衷。社會調(diào)查的受訪者對《暫行規(guī)定》相關(guān)行政管理部門的行政執(zhí)法及其效能給予了高度評價。
??四、具體評估建議
??對照立法后評估指標(biāo)體系，通過對《暫行規(guī)定》的全面評估，從總體上來看，《暫行規(guī)定》立法質(zhì)量較高，立法執(zhí)行情況較好。但是隨著本市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及本市行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，《暫行規(guī)定》也面臨著與時俱進(jìn)的需要，為此評估組建議適時啟動《暫行規(guī)定》的修訂工作，并在以下三個方面做出修改：
??（一）管理體制改革成為鐵路上海站地區(qū)騰飛的一種或然選項
??從目前鐵路上海站地區(qū)的管理實(shí)踐上看，鐵路上海站地區(qū)的現(xiàn)行的管理體制是有效的。但是從鐵路上海站地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，這一管理體制并不一定是最優(yōu)的選擇。
??首先，《暫行規(guī)定》將“上海市鐵路上海站地區(qū)管理委員會”確立為站區(qū)管理者，負(fù)責(zé)審議地區(qū)綜合管理的總體方案，研究、部署地區(qū)綜合管理的重要事項，協(xié)調(diào)、處理地區(qū)綜合管理的重大問題。同時又明確“閘北區(qū)人民政府負(fù)責(zé)本規(guī)定的組織實(shí)施”。由此一來，管委會與區(qū)政府的關(guān)系，以及接收雙重領(lǐng)導(dǎo)的鐵路上海站地區(qū)管理委員會辦公室與天目西路街道的關(guān)系問題就成為需要在法律層面予以明確，但《暫行規(guī)定》卻未能明確予以規(guī)定的內(nèi)容。
??其次，除治安秩序管理和道路交通管理這兩項警勤類執(zhí)法事項以外，《暫行規(guī)定》將道路設(shè)施管理、綠化管理、市容管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、環(huán)境保護(hù)管理、建筑規(guī)劃管理、文明施工管理等事項分別指定專業(yè)管理部門開展相關(guān)專業(yè)管理和執(zhí)法活動，并由管委會負(fù)責(zé)督促相關(guān)管理部門依法履行各自的管理職責(zé)。而另一方面，為確保站區(qū)日常管理的有序開展，管委辦又不得不通過政府購買服務(wù)的方式，成立鐵路上海站地區(qū)綜合管理大隊來行使日常管理權(quán)，從而在實(shí)際上造成人力資源的浪費(fèi)，以及管理體制與塊區(qū)社會經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展需求不協(xié)調(diào)的矛盾，在一定程度上不利于鐵路上海站地區(qū)的騰飛。這一問題在當(dāng)前城管執(zhí)法力量相關(guān)的人財物全部下沉到街道層面的背景下，顯得更加突出。
??為此，評估組建議《暫行規(guī)定》的修訂中，可以在以下兩種模式中選擇一種，并據(jù)此進(jìn)行相關(guān)條款的修改：
??1.模式一：著眼鐵路上海站地區(qū)的未來發(fā)展，堅持屬地管理原則，將目前實(shí)踐操作中的“塊管”模式予以固化，對管委會職責(zé)通過列舉的方式予以明確。同時，從性質(zhì)上明確管委辦為政府派出機(jī)構(gòu)，具有在站區(qū)獨(dú)立行使管理權(quán)和除警勤類執(zhí)法事項以外的所有與管理事項相關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)。從而在管理體制上理順條塊關(guān)系，為鐵路上海站地區(qū)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步奠定堅實(shí)的體制基礎(chǔ)。
??2.模式二：堅持當(dāng)前的理論上實(shí)行的“條包塊管”模式，通過進(jìn)一步明確具體執(zhí)法事項涉及的相關(guān)行政管理部門，以及為管委辦每年通過政府購買服務(wù)的方式，確保鐵路上海站地區(qū)綜合管理大隊的正常運(yùn)作，而在市、區(qū)兩級財政建立逐年穩(wěn)步增長的財政保障機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化鐵路上海站地區(qū)綜合管理，確保地區(qū)的社會秩序和公共安全。
??（二）為有效應(yīng)對新形勢新問題新要求，亟需在法律層面明確應(yīng)對措施
??《暫行規(guī)定》頒布實(shí)施22年以來，雖然歷經(jīng)了兩次修改，基本確保了《暫行規(guī)定》的適應(yīng)性，但是隨著改革開放的深入，本市“五個中心”建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，長三角一體化國家戰(zhàn)略的實(shí)施，以及鐵路上海站地區(qū)本身發(fā)展的客觀需要，鐵路上海站區(qū)域管理面臨的問題也發(fā)生了較大變化。在上世紀(jì)末還顯得比較嚴(yán)重的比如交通、環(huán)保、綠化、市容、規(guī)劃等問題，經(jīng)過這些年管委辦和相關(guān)行政管理部門的共同努力，基本都已經(jīng)得到了有效的治理，并已經(jīng)逐步下降成為站區(qū)管理所要面對的一類相對次要的問題。相反，隨著社會的發(fā)展，共享經(jīng)濟(jì)的拓展，大數(shù)據(jù)時代先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用等，一些軟環(huán)境的治理問題，如拉客、黑旅館、黑中介、小廣告；依托互聯(lián)網(wǎng)，在站區(qū)進(jìn)行釣魚的各種詐騙、賣淫、賭博等；在站區(qū)可能發(fā)生的群體性事件的排查與處置；還有從管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)化過程中的各種服務(wù)水平的提升等內(nèi)容，都需要在《暫行規(guī)定》中予以體現(xiàn)。此外，新冠疫情下各種防疫、隔離措施的實(shí)施中產(chǎn)生的新內(nèi)容，以及一些有關(guān)公共衛(wèi)生的保障性制度也需要增補(bǔ)到《暫行規(guī)定》之中。
??（三） 依據(jù)本市行政區(qū)劃的調(diào)整以及相對集中行政處罰權(quán)的推進(jìn)需要作適應(yīng)性的修正
??1.行政區(qū)劃的調(diào)整
??2015年11月，上海市委、市政府宣布“國務(wù)院關(guān)于同意上海市調(diào)整部分行政區(qū)劃的批復(fù)”，撤銷閘北區(qū)、靜安區(qū)，設(shè)立新的靜安區(qū)。2016年3月，原靜安、原閘北區(qū)“撤二建一”工作完成。為此《暫行規(guī)定》中關(guān)于閘北區(qū)的相關(guān)表述應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政區(qū)劃的變化做出修正。
??2.相對集中行政處罰權(quán)的推進(jìn)
??隨著相對集中行政處罰權(quán)工作的穩(wěn)步推進(jìn)，一批原來由專業(yè)行政管理部門行使的行政處罰權(quán)被移交給城市管理執(zhí)法部門行使，如根據(jù)《上海市城市管理相對集中行政處罰權(quán)暫行辦法》第十一條規(guī)定，以及《上海市城市管理行政執(zhí)法條例實(shí)施辦法》第五條規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容，《暫行規(guī)定》第十三條涉及的環(huán)境保護(hù)管理事項已經(jīng)由上海市靜安區(qū)生態(tài)環(huán)境局移交給靜安區(qū)城市管理執(zhí)法部門，由其行使。因此在《暫行規(guī)定》的修訂中，相關(guān)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)做出適應(yīng)性修改。
??靜安區(qū)人民政府
??2020年10月28日