浦東新區(qū)“證照分離”改革試點深化實施法制保障
??一、改革法制保障的動因和背景
??2015年12月16日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了《關(guān)于上海市開展證照分離改革試點總體方案》，決定在上海市浦東新區(qū)率先開展“證照分離”改革試點。根據(jù)審批事項的不同，分五種情況推進試點：一是取消審批；二是取消審批，改為備案；三是簡化審批，實行告知承諾制度；四是提高審批的透明度和可預(yù)期性；五是對涉及公共安全等特定活動，加強市場準(zhǔn)入管理。2016年4月19日，國務(wù)院作出《關(guān)于在上海市浦東新區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國務(wù)院文件規(guī)定的行政審批等事項的決定》，在上海市浦東新區(qū)暫時調(diào)整11部行政法規(guī)和國務(wù)院文件規(guī)定的行政審批等事項。據(jù)此，“證照分離”改革邁入全面實施階段。按照中央“重大改革于法有據(jù)”的要求，為進一步加強浦東新區(qū)“證照分離”改革深化實施法制保障，2018年以來，原浦東新區(qū)政府法制辦開展了相關(guān)法制保障工作。
??二、改革法制保障的過程和方法
??1.嚴(yán)格依法梳理行政審批事項設(shè)定依據(jù)和實施依據(jù)并提出改革建議。2018年以前，浦東新區(qū)主要按照審批領(lǐng)域梳理審批事項并提出改革建議，在此基礎(chǔ)上形成了“116項”改革方案和“47項”改革方案，并報請國務(wù)院作出決定。2018年以來，浦東新區(qū)更加側(cè)重于按照審批事項設(shè)定依據(jù)和實施依據(jù)的法律層級進行梳理，根據(jù)《行政許可法》關(guān)于規(guī)章以下無權(quán)設(shè)定行政許可的規(guī)定，對規(guī)章以下設(shè)定的審批事項原則上一律予以取消。據(jù)此，浦東新區(qū)梳理了“116+47”項以外的300多項審批事項的設(shè)定依據(jù)和實施依據(jù)。對設(shè)定依據(jù)為法律、行政法規(guī)，審批依據(jù)為國務(wù)院部門規(guī)范性文件等，實施主體為國家部委的100多項事項，建議由國家有關(guān)部委對事項設(shè)定依據(jù)、審批依據(jù)及實施情況進行評估并研究提出改革建議。浦東新區(qū)主要對其余的200多項中，企業(yè)關(guān)注度較高，審批頻次較高的36項事項進行研究梳理，提出改革建議。在梳理過程中，一方面由浦東新區(qū)各審批部門對審批事項的設(shè)定依據(jù)和實施依據(jù)進行全面梳理，另一方面委托法學(xué)院校專業(yè)團隊和執(zhí)業(yè)律師團隊進行核對復(fù)核，進一步提高了依據(jù)梳理的準(zhǔn)確性，為提出改革建議奠定了扎實基礎(chǔ)。
??2.充分運用綜合配套改革試點授權(quán)在浦東新區(qū)暫停實施有關(guān)審批事項。2018年以前，浦東新區(qū)對審批依據(jù)設(shè)定權(quán)不在浦東的審批事項，一般通過積極與上級部門溝通并提請上級部門調(diào)整審批事項實施的方式推動改革。為落實取消有關(guān)行政審批的改革任務(wù)，2018年以來，浦東新區(qū)針對地方性法規(guī)設(shè)定的“旅游線路經(jīng)營權(quán)許可”行政審批和市級部門規(guī)范性文件設(shè)定的“工業(yè)化豆芽生產(chǎn)企業(yè)備案”行政審批，分別由區(qū)人大常委會和區(qū)政府根據(jù)國務(wù)院和市人大常委會有關(guān)綜合配套改革試點授權(quán)，作出了在浦東新區(qū)暫時停止實施旅游線路經(jīng)營權(quán)行政審批和工業(yè)化豆芽生產(chǎn)企業(yè)備案行政審批的決定。在提請審議上述兩項議題之前，原浦東新區(qū)政府法制辦，事先積極與市人大法制委、市政府法制辦、市審改辦以及區(qū)有關(guān)部門作了溝通，同時召開專家研討會，認真聽取有關(guān)立法理論專家和實務(wù)專家的意見建議，在充分研究論證的基礎(chǔ)上，提出了運用綜合配套改革試點授權(quán)在浦東新區(qū)暫停實施有關(guān)審批事項的建議。
??3.提出告知承諾立法建議并配合進行立法。為提升實施告知承諾依據(jù)的法律層級，進一步明確實施告知承諾事項范圍、規(guī)范辦理程序，尤其是增強對違反告知承諾行為的處罰力度，向全國復(fù)制推廣行政審批告知承諾制度，浦東新區(qū)政府向市政府提出立法建議，并配合市級部門起草了市政府規(guī)章《上海市行政審批告知承諾管理辦法》。在配合起草市政府規(guī)章的過程中，原浦東新區(qū)政府法制辦委托法學(xué)院校知名法學(xué)專家團隊對該立法進行課題研究，同時廣泛征求實務(wù)部門和企業(yè)的意見建議，進一步提高立法的科學(xué)性和前瞻性。
??4.加強事中事后監(jiān)管制度供給。浦東新區(qū)在“證照分離”改革過程中，形成了“六個雙”政府綜合監(jiān)管機制創(chuàng)新經(jīng)驗并向全國復(fù)制推廣。為固化已有事中事后監(jiān)管成果經(jīng)驗和做法，推動事中事后監(jiān)管制度化、程序化、規(guī)范化，更好地向全國復(fù)制推廣，浦東新區(qū)政府制定了綜合配套改革文件《浦東新區(qū)“六個雙”政府綜合監(jiān)管實施辦法（暫行）》?！秾嵤┺k法》明確了“六個雙”的遵循原則、適用范圍、責(zé)任分工、各個雙的具體工作要求，固化了已有的成果經(jīng)驗和做法。
??三、改革法制保障的成效
??1.針對企業(yè)關(guān)注度較高、審批頻次較高的35項事項提出的改革建議，已經(jīng)市政府常務(wù)會議審議原則同意，并已于上半年基本落實到位，進一步提高了企業(yè)的獲得感、優(yōu)化了浦東新區(qū)的營商環(huán)境。
??2.此次浦東新區(qū)運用綜合配套改革試點授權(quán)大膽嘗試“自主改”，深入推動更大力度改革在浦東落地，拓展了浦東新區(qū)行政審批改革的新路徑，也獲得了區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。
??3.市政府規(guī)章《上海市行政審批告知承諾管理辦法》是全國第一個規(guī)范告知承諾制度的創(chuàng)制性地方政府立法，該立法成果獲得了國務(wù)院和司法部主要領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。
??4.《浦東新區(qū)“六個雙”政府綜合監(jiān)管實施辦法（暫行）》，以制度化的方式，進一步明確了“六個雙”工作的責(zé)任分工，擴大了“雙告知”的告知范圍，固化了浦東首創(chuàng)“雙反饋”、“雙跟蹤”、“雙評估”的概念內(nèi)涵和工作要求，建立了高風(fēng)險行業(yè)、領(lǐng)域“全項徹查”機制。
??浦東新區(qū)“證照分離”改革試點深化實施法制保障工作項目被上海市委依法治委辦評為第二屆上海市依法行政示范項目。